完善我国行政决策制度探析

摘 要 行政决策的科学化、民主化、法治化是提高我国行政决策质量和效率的重要保障。我国行政决策公众参与制度存在以下问题：公众参与主体界定模糊、公众参与形式化、公众参与意识不够积极;应该从明确公众参与主体的标准、完善公众参与的意见反馈机制、提高公众参与的积极性等方面加以完善。行政决策评估属于行政决策过程中必不可少的环节，是行政决策的制定、调整、延续、终止的重要依据，应该从行政决策评估的主体、标准、程序完善行政决策评估。行政决策的问责制度可以倒逼行政决策制定主体、执行主体谨慎行使行政决策的权力，努力提高行政决策的质量，应该从行政决策责任追究依据、责任追究主体、责任主体等方面进行完善。

关键词 行政决策 公众参与 决策评估 责任追究 程序

作者简介：陈珺珺，上海政法学院，研究方向：宪法学与行政法学。

中图分类号：D621                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.056

行政决策的科学化、民主化、法治化是提高重大行政决策的质量和效率的重要保障。我国非常重视对行政决策的规范。2019年9月1日起开始施行的《重大行政决策程序暂行条例》对重大行政决策事项范围、重大行政决策的制定和调整程序、重大行政决策责任追究等方面作出了具体规定。厘清行政决策含义，加强对行政决策中公众参与制度、行政决策评估制度、行政决策问责等制度的研究具有一定的现实意义和理论意义。

一、行政决策的界定

行政决策是行政主体为了实现一定的行政目标而制定的行动计划、方案、措施。其具体含义包含以下内容：

第一，行政决策是行政主体的一种行为。行政决策是一种公共决策，不同于个人、一般组织所作的决策，而是由依法享有行政权力的行政主体作出的决策。

第二，行政决策是为了实现一定的行政管理目标而作的选择行为。解决的是公共问题、社会问题。目标是组织活动重要的构成要素之一，引领着行动的方向，对具体的决策选择起着决定作用。正如美国公共决策学者詹姆斯。安德森所说的：“我们所关心的是有目的或目标取向的行动，而不是随意行为或偶然事件。现代政治系统中的公共政策基本上不是那些偶然发生的事情。它们是有意识地要产生一定结果的（尽管说这些结果并非总能实现）。”行政决策就是为了实现行政管理的目标，实现公共利益。

第三，行政决策是为了解决特定社会问题而作的选择行为。社会在发展的过程中，各种矛盾、障碍、问题也难免产生，引发了人们的普遍关注。社会问题具有公共性，影响广泛，问题提的解决具有综合性的特点。社会问题的解决仅仅依靠个人力量、局部力量是难以解决的，必须由政府积极行动，调动各方面的力量，共同治理，才能解决。对社会问题的认定是行政决策运行系统的初始环节，也就是说行政决策具有“问题取向性”。行政主体在解决社会问题的时候通常有多种方案可供选择。在众多方案中，行政主体应当根据实际情况，对照目标，选出最佳方案。

二、关于行政决策的公众参与制度

公众参与制度是参与式民主理论的体现。在代议制之下，公民主要通过选择代表来代替自己行使权力。在参与式民主之下，公众可以通过多种方式直接参与国家管理、社会管理。

（一）行政决策公众参与制度的意义

在行政决策中引入公众参与制度是对这种理论的呼应。公众参与制度使得行政决策更加的民主，避免行政机关独断专行。2019年9月1日起开始施行的《重大行政决策程序暂行条例》将公众参与作为制定重大行政决策的法定程序，并规定“听取意见可以采取座谈会、听证会、实地走访、书面征求意见、向社会公开征求意见、问卷调查、民意调查等多种方式。”行政决策中，听取公众的意见，可以广开言路，集思广益，行政决策机关可以从不同的角度认识问题，从而作出更科学的决策。而且，行政决策中听取了公众的意见，在决策中体现了对他们利益的重视，也可以增加行政决策的可接受度。

（二）行政决策公众参与制度存在的问题

目前，我国公众参与制度还处在比较初级的阶段，实践中还存在着不完善的地方。其一，公众参与主体界定模糊。“当公共參与作为获取公众接受的手段而成为一种必需时，公共管理者就要界定哪些公民个体和组织可能对政策问题感兴趣，并了解他们的意见与建议。”公众参与主体的确定影响着公众参与的效果。我国目前实践中某些决策事项涉及的利益群体应当包含哪些主体、范围有无限定都比较模糊。例如，某项新中考政策影响的利益群体是否包括学校、教师、学生、家长等主体，包括受新中考政策影响的哪几届的相关主体。由于界定利益群体的标准抽象、不客观，决策机关往往根据主观理解来确定利害相关人，由此导致真正的利害关系人不能参与，公众参与的效果大打折扣。其二，公众参与形式化。由于相关法律规范规定公众参与是重大行政决策的必经程序，行政决策主体有的时候只是为了履行该程序而允许公众参与，实质上对公众的意见并没有认真进行归纳整理、研究论证。其三，公众参与意识不够积极。实践中，公众对于与自己切身利益密切相关的行政决策参与意识更加强烈，例如行政征收房屋补偿方案问题。对于涉及更为广泛群体的利益，公众的参与意识就稍弱一些。导致这种现象的原因主要有：公众对于此类的行政决策事项不够关注，认为与自己关系不大，或者抱着“搭便车”的想法;由于信息不对称，公众不知道此类的行政决策事项在征求意见;公众参与流于形式，公众认为即使参加了，利益诉求也不一定被考虑。

（三）行政决策公众参与制度完善的路径

为了使行政决策中的公众参与制度发挥其应有的价值，应当进一步探索完善公众参与制度的具体路径。其一，明确公众参与主体的标准。在涉及特定利益的行政决策中，界定公众参与行政决策主体的标准既要考虑公众与行政决策的利益相关程度，又要考虑公众对行政决策的参与热忱。在强利害关系与高关心度并存的情况下，公众参与的效果最好。另外，还要根据具体情况确定代表人数。公众参与主体过多，可能影响行政决策的效率;公众参与主体过少，又无法让各方利益都有代表参与。其二，完善公众参与的意见反馈机制。完善的意见反馈机制有利于防止公众参与流于形式。公众通过各种途径参与了行政决策，表达了利益诉求，行政决策主体应当予以回应。也就是说，双方的信息交流应该是双向的、互动的。行政决策主体发布信息，公众积极发表意见，继而行政决策主体应该研究公众的意见，并向公众说明采纳了哪些意见，没有采纳的也应说明理由。而且行政主体应该明确反馈意见的方式。随着互联网络的发展，行政决策主体可以通过政府网站、微信平台、政务微博等各种便利方式对公众的意见作出反馈。其三，提高公众参与的积极性。随着社会的发展，公民的权利意识越来越强。为了保护自己的权利，公众参与到行政决策的积极性也越来越高。但是公众参与到影响较为广泛的公共行政决策中的意识较为薄弱。行政决策主体应当通过多种途径宣传，扩大公众参与的便利途径。行政决策主体通过完善上文中行政决策信息发布机制、公众意见反馈机制，也能增强公众对参与制度的信任，进而提高公众参与的积极性。

三、关于行政决策的评估制度

行政决策评估指的是行政决策评估主体对行政决策的整个过程进行分析并作出评判、估计。行政决策评估属于行政决策过程中必不可少的环节，起着非常重要的作用，是行政决策的制定、调整、延续、终止的重要依据。

（一）行政决策评估制度的功能

在行政决策制定之前，对行政决策进行评估，可以最大限度地避免因决策失误而引发的各种风险和造成的巨大损失。为了解决社会问题、实现行政目标，在规划阶段，行政决策主体通常会设计多种方案，通过对各种方案进行评估，可以评判具体方案的可行性;另一方面，现代社会是风险社会，制定行政决策时应事先考虑到决策可能导致的风险，要提前作好应对、治理风险的措施，确保行政决策的可控性和安全性。

行政决策执行后，行政决策评估是检验行政决策实际效果的重要方式。通过收集行政决策执行后相关的大量信息，并在基础上科学分析行政决策的预期目标是否实现、实现程度以及实际取得的社会效益、经济效益等。进行行政决策评估，可以全面了解行政决策的实际执行情况和效果，据此对行政决策作出相应的调整，实际效果不好、达不到预期目标的行政决策应该及时终止。

（二）行政决策评估的主体

行政决策评估主体的素质和能力是行政决策评估质量的重要保证。在实践中，行政决策评估主体有三种模式：其一，由行政决策主体承担评估主体。这是一种内部评估，由行政决策主体的工作人员进行的评估，包括行政决策制定主体的工作人员、行政决策执行主体的工作人员。由于内部评估人员对行政决策的整个过程比较了解，而且比较容易获得相关的信息资料，拥有作出行政决策评估的条件和可行性。但是内部评估也存在缺点，由于行政决策的评估主体又是行政决策的制定主体、执行主体，往往难以客观评价行政决策的效果，容易夸大行政决策取得的成效而忽略、忽视决策中存在的问题。其二，由专业的第三方组织承担评估主体。这是一种外部评估，由行政决策制定主体、行政决策执行主体以外的专业组织进行的评估。第三方组织凭借专业的评估技术、知识，能够保障行政决策评估的专业性和客观性，但在获取相关信息、资源上可能不够畅通，而且评估成本也相对较高。其三，行政决策主体和专业的第三方组织共同承担评估主体。由于内部评估和外部评估各有优缺点，应该由行政决策主体和专业的第三方组织共同进行评估，各自发挥自己的优势。第三方组织发挥专业的优势，而行政决策主体可以起到协调统筹的作用。

（三）行政决策评估的标准

评估行政决策的风险、优劣、好坏，应该有一定的标准。行政决策评估主体根据评估标准，运用科学的方法对行政决策进行事实判断、价值判断，进而作出相关评估结论。没有行政决策标准，行政决策评估主体就无从衡量、判断行政决策。因而確立行政决策评估的标准是评估的主要环节。关于行政决策评估的标准，一般来说可以包括以下几个方面：其一，预期目标达成标准。行政决策主体制定某种行政决策是为了到达某种行政目标，也就是说行政决策是以目标为导向的。以预期目标达成为标准主要是是判断行政决策施行后是否达成了预期目标、达成的程度如何，实际效果是否为该行政决策的产物。其二，成本效益标准。成本效益标准主要是衡量行政决策投入的成本和取得的效益之间的比例关系。投入的成本越小，实际效益越大，该行政决策越有效率。行政决策的制定、执行、调整需要投入大量的人力、物力、财力，如果行政决策成本高，而实际效益低，则表明该行政决策出现了失误。例如珠海机场投资决策的失误，就造成了投资资源的闲置和浪费、巨额的经济损失等。其三，社会需求满足标准。社会需求满足标准就是要衡量、判断行政决策对公民的社会需求的满足程度。不同的人、群体有不同的利益需求，例如对社会稳定、公平正义、权利保护等。他们的利益诉求通过不同的途径影响着、输入到行政决策系统，行政主体必然要作出反应，制定行政决策来解决社会问题，化解矛盾，满足社会需求。其四，生态标准。生态环境影响着社会的可持续发展，影响着人们的身体健康。行政主体制定行政决策不能只考虑眼前的经济利益，还要考虑行政决策对生态系统的影响，例如是否会造成环境污染、是否会破坏生物的多样性等。

（四）行政决策评估的程序

第一，行政决策评估的准备。首先，确定行政决策评估客体。在行政决策评估之前，应该先确定对哪项行政决策进行评估。不是任何一项行政决策都适合进行评估。鉴于行政决策评估要耗费大量的行政成本，行政决策评估应该确定优先顺序，优先侧重重大行政决策的评估，而那些评估目标不够明确、评估资源不够充分、影响不大的简单行政决策就不一定都需要进行评估。其次，确定行政决策评估的类型。行政决策评估按过程可分为预评估、过程评估、后评估，按内容可分为风险评估、可行性评估、效果评估等。不同种类的评估，还是存在一定的差异。行政决策评估前，应确定进行何种类型的评估。再次，确定行政决策评估人员。行政决策评估要由具体的人员去实施。无论是自我评估，还是外部评估，行政决策评估人员都需要具备一定的专业知识、专业技能，掌握相关的评估方法，具有发现问题、分析问题的能力和客观看待事物的态度。最后，制定行政决策评估方案。行政决策评估方案主要包括以下内容：要确定评估的标准，将评估分解成具体的任务及先后顺序，确定完成各项具体任务的人员、时间表，确定实施评估的预算，预测可能影响行政决策评估的因素，确定行政决策评估方法等。

第二，行政决策评估的实施。行政决策准备工作作好之后，就要按照决策评估方案着手进行评估。行政决策评估实施阶段是行政决策评估最为实质、核心的阶段。行政决策评估实施阶段的主要任务就是要收集、整理、分析行政决策信息。首先，行政决策评估人员要广泛收集与被评估的行政决策相关的信息。行政决策评估主体只有在掌握了真实详尽的信息基础上，才有可能作出客观的评估。行政决策评估主体应该与行政决策制定主体、行政决策执行主体、受行政决策影响的相关人密切沟通、交流，通过座谈、问卷调查、走访、舆情追踪、会商分析等方式收集信息。其次，行政决策评估人员要整理所收集的信息。行政决策评估人员收集的相关信息通常呈现出分散、零乱、不系统的特点，甚至还会出现互相矛盾的、虚假的、不全的情况。面对纷繁复杂的情况，行政决策人员应该仔细审核，去伪存真，查漏补缺。最后，行政决策评估人员要分析所整理的信息。行政决策评估人员应该根据事先确定的行政决策评估标准，运用科学的行政决策评估方法，如定性分析、定量分析、對比法等方法，对行政决策进行科学预测、推论、综合判断。

第三，行政决策评估报告的形成。行政决策评估往往受到许多因素的影响和干扰，如行政决策目标的不确定性;行政决策的影响具有复杂性，有长期的影响与短期的影响、预期的影响与非预期的影响、正面的影响与负面的影响;某项行政决策与其他行政决策出现混合性、重叠性;行政决策评估受到既得利益者的抵触等。行政决策评估主体在科学分析的基础上，排除干扰，形成评估结论，研究出该项行政决策可行与否、风险可控与否、成功还是失败的判断，提出风险防范措施和处置预案，总结行政决策执行中的经验与教训，评判行政决策的实际效果等，并作出该项行政决策是应该制定、调整还是终止的建议。行政决策评估主体应该据此撰写出书面的评估报告，集中体现行政决策评估的成果。

四、关于行政决策的问责制度

行政决策的问责制度是行政法治的必然要求，是权责一致的体现，有权力必定要承担相应的责任。行政决策的问责制度可以与事前控制、程序控制协同作用，倒逼行政决策制定主体、执行主体谨慎行使行政决策的权力，努力提高行政决策的质量。《重大行政决策程序暂行条例》规定了对重大行政决策实行终身责任追究制度。

（一）关于行政决策责任追究依据

关于行政决策责任追究依据方面，我国是地方立法先行。许多地方制定了行政决策责任追究办法、重大行政决策程序规定。中央层面立法，目前有国务院制定的行政法规《重大行政决策程序暂行条例》，其第五章专门规定了重大行政决策法律责任问题，使得地方立法有了统一的上位法依据。

（二）关于行政决策责任追究主体

就目前我国对重大行政决策责任追究单独立法的地方制度文本来看，追责主体主要有监察机关、任免机关、政府。《重大行政决策程序暂行条例》规定的追责主体是上一级行政机关追究决策机关，决策机关追究决策承办单位或者承担决策有关工作的单位与行政决策执行单位。从上述规定可以看出，行政决策责任追究主要是行政系统内部的追责，自己监督自己的追责方式极易导致责任追究难以落实、不到位。除了内部问责之外，行政决策责任追究主体还应该加强行政系统之外的立法机关、司法机关、社会公众及媒体的监督。

（三）关于行政决策责任主体

根据相关法规规定，行政决策的责任主体主要是行政首长、负有责任的其他领导人员和直接责任人员。行政机关虽然实行行政首长负责制，但重大行政决策程序上要求集体讨论决定。集体讨论决定采用的是多数决制度，而且在实践中，有的情况下重大行政决策还要提交同级党委讨论表决，并非由行政首长个人决定。相关规定中的行政决策责任主体过于笼统，导致认定责任的时候难以确定主体。这有待立法中进一步完善行政决策责任主体的规定。另外，集体讨论决定不是逃避追责的借口，参与的人员应该承担相应的责任。如果有关人员对严重失误的决策表示不同意见的，应该按照规定减免责任。这要求重大行政决策必须建立会议案卷制度，对会议中的相关信息进行准确的记录并保存。

除此之外，行政决策问责制度还应该关注行政决策责任追究的时限、责任的范围、责任的形式以及行政决策问责的救济制度。只有完善的行政问责制度才能既提高行政决策的质量又不造成因追责而导致决策主体盲目避责、失去了探索的精神和动力。未来应强化对于行政决策救济机制的探索，并将纠错与容错机制纳入其中，结合“三个区分开来”将行政决策失误、失当与“探索性失误”等锐意革新行为区分开来，以制度保障改革者的合法权益和积极性。

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