全面依法治国背景下违法信访行为的类型、成因及其治理路径

摘 要 党的十九大报告强调，当前我国全面依法治国任务依然繁重，国家治理体系和治理能力还有待加强。近年来，信访总体形势开始向良性方面转变，但少数信访人重复访、越级访、集体访、缠闹访等违法信访行为仍屡见不鲜，严重扰乱信访秩序、工作秩序和社会秩序，与法治国家、法治政府、法治社会建设背道而驰。本文基于对违法信访行为类型与特点的阐释，从经济、文化、法律、心理、管理等多维度剖析违法信访行为产生原因，据此针对性地提出完善违法信访行为的整体性治理路径，以期有效打击违法信访行为，引导群众依法逐级理性信访。

关键词 全面依法治国 违法信访行为 类型 成因 治理

基金项目：2019年重庆市教育委员会人文社科重点基地项目“大数据背景下的重大公共决策非理性舆论传播与风险治理研究”（19JD004）;北京市政府信访办公室课题“信访制度、行政法治与政府执政关联性研究”（HX20190023）。

作者简介：陈思诗，西南政法大学公共管理学硕士，中共重庆市沙坪坝区委党校（区行政学校、区社会主义学院）教师，研究方向：社会治理、行政法治。

中图分类号：D632                                                            文献标识码：A                        DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.058

十九大之后，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾的内涵和外延都发生了深刻变化，这一时期既是转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期，也是社会矛盾高发多发期。2019年1月***总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班开班式上强调“要增强忧患意识，做到居安思危”。2018年全国信访局长会议上提出，要主动对接全面依法治国实践，善于运用法治思维和法治方式做好信访工作，真正把信访纳入法治化轨道。而如何有效治理违法信访行为，引导信访者回归依法、逐级、有序、理性信访的常态，是全面依法治国进程中的重点也是难点。

一、当前违法信访行为类型与特点

国务院《信访条例》详细规定了信访人数、信访渠道、信访受理程序等内容，而对于违法信访的内涵并未具体归纳阐释，只能将不符合上述规定的信访活动纳入违法信访的范畴。2013年公安部发布的《关于公安机关处置信访活动中违法犯罪行为适用法律的指导意见》中明确了信访活动中违法犯罪的五种行为类型：扰乱信访工作秩序违法犯罪行为、危害公共安全违法犯罪行为、侵犯人身财产权利违法犯罪行为、妨害社会管理秩序违法犯罪行为、利用计算机信息网络实施违法犯罪行为。学界关于违法信访类型研究的主要观点有：王洪伟（2015）将信访行为划分为“依法上访”“一般违法信访”与“严重违法信访”，认为违反《信访条例》非正常上访或者在信访活动中实施违法行为的为一般违法信访，在信访活动中触犯《刑法》、实施犯罪行为的则为严重违法信访;樊小丽（2014）将非正常信访现象划分为“合法非正常信访现象”与“违法非正常信访现象”，认为违法非正常信访现象常见的主要有集体信访、缠访闹访、重访、越级访四种。

综合以上法律文件的规定及学界对于违法信访类型的研究，本文将违法信访行为划分为重复访、越级访、集体访、缠闹访、谋利访五种类型（见表1），在《信访条例》中第十六条、十八条、二十条均有相应的命令性或禁止性行为规范，并且与《刑法》《治安管理处罚法》《集会游行示威法》等法律有一定衔接，规定对于违反上述规定的行为，经劝阻、批评和教育无效的，采取治安管理处罚甚至刑事处罚以追究违法者责任。

二、违法信访行为成因的多维探析

（一）經济层面：违法信访成本低

当前社会矛盾突出地表现为利益冲突和博弈，信访矛盾也不例外，利益尤其是经济利益的失衡构成了违法上访者行为动因的基础。从经济学角度分析，上访是一个试图投入较低成本换取较高收益的理性选择。为了在最快的时间内和最少的成本支付下使自己的问题得以解决，便试图采取非常规的措施，抓住政府全力维稳的心态，故意把事情“闹大”，最有效的方式即“越级上访”和“集体上访”。例如，郭洪伟闹访家族长期利用进京闹访滋事，敲诈法院和街道办事处、讹诈公安局，屡屡得手到有恃无恐的地步，其中一个重要原因就在于违法上访成本远远低于违法上访的收益。

（二）文化层面：核心价值观紊乱

社会核心价值观的紊乱主要体现在民粹主义的泛滥、社会情绪反向的扩散、法制意识观念的淡薄以及整个社会信任度的下降。首先，民粹主义是一种具有极端平民化和大众化倾向的政治运动和社会情绪，与信访制度有着天然的亲和，极易激发起访民的政治偏执情绪。民粹主义的抬头，在一定程度上扭曲了社会公平和正义价值理念的标准。其次，“社会情绪反向”是指社会中存在的本该同情却欣喜、本该愤恨却钦佩，本该谴责却赞美的情绪。这种反向情绪的泛滥，逐渐成为违法上访行为的心理支持系统。再者，法制意识淡薄，法律知识欠缺，是违法上访群体的普遍特点，遇事都直接找政府而不愿采取法律途径，信“访”不信“法”。最后，当前社会中人与人之间的信任危机也导致社会矛盾冲突加剧，不少群众不信任基层政府，认为级别越高、权力越大的官员越能公正地给自己做主，逐渐形成一种“倒差序格局”的信访政治信任特征。

（三）法律层面：司法公信力下降

近年来，涉法涉诉信访量占全国信访总量的比重不断增长，暴力殴打公安干警致派出所所长下跪、当事人到法院缠访闹访、围堵检察院等违法上访行为也屡见不鲜，严重损害了法律权威以及司法公信力。司法一直是维护社会公平正义的最后一道防线，不仅要依靠国家强制力来保障，更重要的是要获得民众发自内心的遵从。而当前司法领域中出现的办案程序违法、办案人员态度粗暴、适用法律错误、事实认定不清、案件久拖不决等现象以及诸如佘祥林案、呼格案等一系列冤假错案的曝光，都会直接导致公众对司法体系的信任度大打折扣，引发一部分当事人的懷疑和对立情绪，采取重复访、缠闹访、集体访、谋利访等违法上访行为与司法部门对抗，严重影响社会和谐稳定。

（四）心理层面：上访人心态不良（顺）

伴随社会利益格局日益多元化，部分利益受损的民众基于较强的失衡心理和不公平感，进而滋生不健康、非理性的社会心态，若不加以适当引导和干预，容易加剧社会矛盾，甚至引发恶性群体事件。典型的不良（顺）社会心态表现为仇官心态、从众心态和逐利心态三种。仇官心态即社会和公众对官员普遍的不信任感和“有罪推定”的心理定势，致使绝大多数信访群众会对为官者先入为主地作出非理性的评判，并以偏概全地将其污名化和标签化。从众心态则是一种普遍存在的心理不成熟现象。就群访事件而言，从众心理导致三种非理性的从众行为情态：放弃自己原有主见的积极从众、想宣泄又不想担责的消极从众以及随波逐流盲目跟风从众。逐利心态即部分上访者把违法上访作为发家致富的捷径，采取闹访、滋事等方式要挟、勒索政府机关，个别老上访户甚至还以“职业家属”身份替别人上访以赚取“代理费”，使得谋利型上访大有产业化趋势。

（五）管理层面：政府陷入维稳怪圈

违法信访行为频发，除受违法经济成本、社会价值观、司法公信力以及信访人心态等因素影响外，政府治权软化、弱化以及法治思维和法治能力的缺乏，也助长了违法上访行为的猖獗。在长期以来的压力型维稳体制下，信访排名作为政绩考核指标之一曾在地方党政领导升迁中具有一票否决权，主流的维权话语也使得政府在信访治理中面临着巨大的舆论压力和道德压力。对少数违法上访行为，一些地方官员不敢管、不愿管、不能管，在实际操作中也是妥协迁就，“花钱买平安”，甚至与访民“共谋”，这种运动式的临时性治理方式，实质上体现了政府治权的弱化，只能治标不能治本。此外，一些地方政府滥用执法权，不惜采取雇佣“黑保安”、设置“黑监狱”等非制度化手段强行“截访”“压访”，这种压制型的非制度化治理方式，直接将上访群体推向了政府的对立面，极易侵犯公民的基本人权，导致信访制度的失灵，信访工作陷入“越维越不稳”的怪圈。

三、违法信访行为的整体性治理路径

（一）目标导向：以人民为中心切实解决访民诉求

党的十八届五中全会提出“坚持以人民为中心的发展思想”，党的十九大进一步把“坚持以人民为中心的发展思想”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一。***曾深刻指出，信访工作是了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心的一项重要工作，信访工作的首义，在于时刻把自己看成人民中的一员，把心贴近人民。只有坚持以人民为中心的根本立场和基本原则，维护好人民群众的主体地位与合法权益，接待好每一次来访，处理好每一封来信，化解好每一个积案，落实好“三到位一处理”的信访工作要求，才能让群众信任政府、依赖政府，使人民获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续，从源头上预防和减少违法信访行为的产生。

（二）制度规范：健全完善信访工作法律制度体系

2019年2月，***总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上强调，要发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用。一是要加快制定统一的《信访法》。当前，由国务院颁布的《信访条例》与人大、政协、司法、军队及其他社会组织系统内的多种信访制度平行，会带来很多相互推诿的现实问题以及衔接混乱等情形，因此，统一《信访法》的制订亟需提上日程。二是要落实依法分类处理制度。严格落实2017年国家信访局发布《依法分类处理信访诉求工作规则》，理清信访部门与职能部门之间、职能部门与职能部门之间的职责边界，真正做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，保障群众合理合法诉求依法依规处理到位。三是要完善信访事项终结制度。统一信访事项终结的办理要求，在出具的办理或者复查复核意见中，都要充分说明理由并显示出推理论证的逻辑过程，对基层处理有瑕疵、不到位的情况，应多做协调工作，尽可能促成政府与信访人达成和解，实现“事要解决、停访息诉”的社会效果。

（三）机制创新：构筑多元化解信访矛盾纠纷合力

在共建共治共享的社会治理格局下，信访矛盾的化解需各方协同，多措并举，创新体制机制。一是心理调节机制。建设社会心理服务站、咨询室，成立心理咨询师协会、社会工作协会等，形成以社区为平台、社会组织为载体、社会工作专业人才为支撑的“三社联动”的心理服务体系，对异常行为人提前进行心理疏导和干预。二是部门协同机制。对信访矛盾的主体进行协调与整合，借鉴重庆九龙坡“一站式”信访大厅工作模式，改变当前信访治理碎片化现状，实现违法信访行为的协同治理。三是公开评议机制。通过搭建平等对话、多方参与平台，晒问题、摆事实，讲政策、明是非，达到化解矛盾、息诉罢访目的。四是失信惩戒机制。对信访活动中违反法律法规、扰乱信访秩序且情节严重的失信人员列入“黑名单”并由相关部门依据所适用的法律法规对其实施联合惩戒，引导信访人守法守信，依法、文明、逐级、理性反映自身诉求。五是价值平衡机制。在全面推进依法治国的背景下，信访工作法治化改革是大势所趋，然而，治理违法信访行为仅靠法律是不够的，还需辅以情理，做到以情动人、以理育人、以法服人。

（四）技术应用：借助信息科技预防违法信访风险

社会的快速变革带来纷繁多样的矛盾纠纷，传统解纷模式制约条件诸多，耗时费力的同时，效果却十分不理想。然而，伴随新一轮技术革命研发出的“智慧信访”大数据分析平台、ODR在线矛盾纠纷化解平台和信访指数应用系统平台为社会矛盾纠纷化解工作的创新发展带来了无限空间和广阔前景。一是“智慧信访”大数据分析平台是一个集呈现事件脉络、信访人情感和行为分析、重点人（人群）识别，宏观趋势预测和分析、异常预警、辅助决策等功能为一体的技术平台，可即时整合信访历史积累的大数据资源，二是ODR在线矛盾纠纷多元化解平台是一个具有智能咨询、评估以及在线调解、仲裁、诉讼等五大功能的社会化解纷服务共享平台。三是信访指数应用系统平台可以实现用户权限角色管理、数据批量导入、指标权重因子的参数化配置等功能。这些技术手段为信访工作效率的提升、信访接待精准化、公共政策的制定等都提供了强大助力。

（五）责任履行：运用法治思维和方式信访与治访

治理好违法信访行为的责任既关乎公民，亦关乎我们的信访干部。一是对公民，要加强法制宣传，培育其法治文化理念，让上访者明白上访必须遵守的行为底线，用法治力量凝聚群众依法上访、政府依法治访的社会共识，助推全民尊法、学法、信法、守法和用法，营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境。二是对信访干部，要注重培养其运用法治思维和法治方式维稳的能力，通过举办信访法治化专题培训班、依法治访地方经验推介会等方式，促使信访干部学好信访有关法律法规、国家政策文件以及其他地区的实践经验做法，增强信访干部的法治信仰，确保在违法信访处置过程中依法依规、客观公正。三是要增强违法信访及违法治访惩处力度，严格落实《依法处理信访活动中违法犯罪行为的意见》，有效打击违法信访行为，维护法律尊严。

四、结语

违法信访，是社会不能承受之重。在当前全面依法治国的新时代背景下，无论出于何种原因和多么义正词严的名义，信访者在诉求自身利益时采取违法方式，都是一种对现行法律的公然挑衅，都直接或间接地侵害了他人的合法权益，损害了社会公共利益，并且极易产生“劣币驱逐良币”的不良示范效应，致使原本“非常态”的违法信访现象转变为无视规则的“常态”，规范的信访秩序难以维持，信访治理成本日益增加，政府公信力大打折扣，法律的权威被逐渐消解，直接危及法治社会的基石。因此，要从根本上解决违法信访问题，必须依靠法治，并以整体性治理理论的核心思想为指导，明确治理目标，完善制度依据，整合各方要素，创新工作机制，融入智能技术，自觉依法履责。

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