河南完善法治化营商环境的问题及对策研究

摘 要 世界银行营商环境评价是目前世界各国普遍认可的营商环境评价指标体系，近年来，我国营商环境评价得分逐年上升，也客观反映了国内营商环境在向更好地方向转变。河南作为内陆大省，一直致力于借助自由贸易区、航空港经济综合实验区等开放平台，打造内陆开放高地。经过一个时期的努力，全省营商环境提升明显，但在优化营商环境行动上，还需要看到更多地问题，分析问题的成因并据此提出切合实际操作性强的对策建议。

关键词 河南省 营商环境 法治化

基金项目：本文系2019年度河南省社会科学规划决策咨询项目《河南营商环境现状及优化举措研究》（批准号2019JC12）的阶段性成果;河南省社会科学院2019年度重点课题《河南创新完善法治化营商环境研究》的阶段性成果（课题编号：19A16）。

作者简介：周欣宇，河南省社会科学院研究人员。

中图分类号：D67                                                               文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.060

营商环境，是指在一定行政區域内，对企业和经营主体的设立、经营、退出等行为提供管理、服务、保障所形成的机制氛围。世界银行关于营商环境的评价主要就是围绕各国家和地区营商环境的便利化、市场化、法治化、国际化展开。2019年2月25日，***总书记在中央全面依法治国委员会第二次会议上深刻阐述了“法治是最好的营商环境”这一重要论断。2019年3月5日，李克强总理在2019年政府工作报告提及今年工作任务时，在第二项就提到要“着力优化营商环境”。当前河南完善营商环境的法治化，也是打造优秀的国际化营商环境的必然要求。

一、河南完善法治化营商环境的举措

法治化营商环境下，法律法规相对完善，市场秩序、经济环境更多地靠市场这支“无形的手”来调节，政府执法等“有形的手”仅仅作为市场调节的辅助手段出现。近年来，河南全省以营造公开透明、自由平等和开放包容的优化营商环境为目标，加大力度完善措施，不断推进营商环境的法治化进程。2018年11月，河南省委、省政府印发实施了《河南省优化营商环境三年行动方案（2018-2020年）》，实施营商环境重点领域提升行动，全面加大营商环境改革力度。其中要求通过加大产权保护力度，严格规范涉个行政执法行为，建立多元化商事纠纷解决机制，进一步营造公平公正的法治环境。2018年12月5日，河南省高级人民法院、河南省人民检察院联合出台了《关于充分发挥司法职能服务保障民营企业发展的30条意见》，以充分发挥司法机关服务保障民营企业发展职能作用，切实为全省民营企业和民营企业家创新创业营造良好法治环境。

2019年1月起，河南省政府委托中国科学院地理科学与资源研究所对全省18个省辖市、郑州航空港经济综合实验区的开办企业、办理建筑许可等20项营商环境指标进行全面科学的评价，以评促建、促改，提升优化全省营商环境。《河南社会治理发展报告（2019）》也对全省及各地市营商环境作出了总结评价。从18地市各自情况来看，营商环境评价中与法治化营商环境最密切相关的法务执行度排名前三的分别是济源、许昌、漯河三市，得分分别为72.83分、69.12分和68.53分，全省平均分值为62.45分，总体得分不高，仅略高于政策支持度、税费合理度、政府清廉度三项得分。

二、当前河南完善法治化营商环境存在的问题

（一）法治化营商环境的立法保障不足

一是全省地方立法或法律文件缺乏，优化营商环境方案、积极有效利用外资推动经济高质量发展的通知、保障民营企业发展的意见等，多是以政府或部门工作方案、行动方案和通知形式下发的行政指导性文件，规范性及法律约束效应不够明显。

二是国家层面的《外商投资法》已经通过并将于2020年1月1日起施行，但是细化到河南本区域，结合本省情况的关于促进外商、内商各类投资主体设立企业经营的相关保障性法规还不够，未形成保障优质营商环境的法律体系。

三是以行政文件形式对完善法治化营商环境提出要求，会导致立法视野的相对狭窄，容易只限于应对当前或未来很短一个时期的发展情形，而不能充分考虑日后营商环境发展的状况，导致适应性和稳定性不如法律法规。

（二）法治化营商环境的公正执法水平不高

一是执法不公还一定程度存在，针对执法情境相同的情况，对本地企业还存在地方保护主义的现象，存在同类事务不同处置的现象。

二是执法不严现象还存在，对执法者没有严格明确的负面清单，依照负面清单要求，只要负面清单未列出的行为企业均可以在不违反法律法规规定的情况下自行实施。对执法者约束的力度不够，导致一些执法行为不严谨、随意强，导致企业没有一个宽松的经营环境。

三是执法水平不高，执法方式简单粗暴，柔性执法采取不够。对一些企业特别是民营企业的行政执法，很少考虑甚至完全不考虑企业等经营主体的实际情况，死板适用一些规定，影响企业正常经营，造成不可挽回的损失，伤害企业在本地投资经营的积极性。

（三）法治化营商环境的司法保护力度不强

一是对侵权行为的保护力度及保护效率不够。在保护力度上，对个别造成企业重大损失的违法侵权行为打击力度不够，侵权者感受不到侵权的后果严重性，违法成本过于低廉，不利于形成严格守法的环境。保护效率上，经过诉讼等司法程序，虽然被侵权企业得到了胜诉判决，但是漫长的维权历程导致企业及管理者对本地区法治化营商环境的预期大幅降低。

二是司法中的地方保护情况还有存在，导致守法被侵害利益的外来投资企业受到不公正对待，影响外来投资企业及企业家的信心与期望值。

三是河南作为中部地区，司法腐败现象相较经济水平发达和防腐机制完善的地区发生频繁。而司法上的腐败会严重影响企业经营者对本地营商环境的信心。

（四）法治化营商环境的社会信用体系建设不够完善

在基本解决执行难专项活动中发展迅速的失信被执行人黑名单制度，让一些不履行法院生效裁判文书的企业和个人登上了黑名单，直接影响到企业和个人经营和经济活动的开展。但是依托于失信被執行人黑名单制度的全社会信用体系建设还不够完善，没有真正达到让失信企业及失信人在设立登记企业、取得土地、获取贷款、生产经营等方面一处失信、处处受限的失信惩戒效果。

三、实现河南营商环境法治化的对策建议

（一）完善优化营商环境的法律体系

法律作为具有最高约束效力的规则，只有关于营商环境方面的立法完善才会有后续各方面的不断提升。国家层面的《优化营商环境条例》已经在征求意见，河南在省级层面也要跟上节奏，秉承超前意识，在第三方对全省各地市营商环境科学评价的基础上，出台基于河南省情的河南省关于优化营商环境条例的实施意见，用规范法律文件来约束政务行为、执法行为、司法行动，真正打造法律法规健全的法治化的营商环境。注重长效机制建设，延伸职能为民营企业提供法律服务，把构建法治化营商环境工作中的经验作法，经过严格的立法程序转化为地方法规，从而更加有效地保障法治化营商环境的完善与提升。

（二）实现行政执法法治化

首先，行政执法要摒弃过去“管理”的思想，行政机关与市场主体之间不是管理与被管理的关系，要按照善治的思想，进一步淡化行政机关执行中的行政管理色彩，寓管理于服务，用服务换服从。

其次，要强化制度建设，以合理科学的“良法”实现行政管理的实用性、科学性、人性化，让制度发挥最大作用。

最后，要提高行政执法的效率，用科学的执法方法，以高效的行政服务为市场主体的发展提供坚强助力。

（三）司法公正保障公平竞争

通过公正的司法，给守法企业以信心，给侵权违法企业以震慑。在司法行为的廉洁规范上，以正在进行的司法责任制等改革为核心，全面落实促进司法公正、提升司法审判质效的制度措施，让司法真正公平、公正、透明。严厉打击侵犯企业知识产权、企业财产权等违法犯罪行为，全面保护民营企业的各项财产权利，让企业安心经营、放心发展。规范涉企业借贷纠纷、合同担保等案件的审判，准确把握借贷案件的裁判尺度，缓解企业“融资贵”“融资难”等问题，促进企业早日重回正常经营。加大合同纠纷审判执行力度，保证胜诉权益加快实现。规范破产审判程序，健全经营不善企业市场退出机制。

（四）政府保持克制行政行为

政府行政执法、政务服务等方面，行政执法要保持克制，尽量不做干预市场自身调节规律的行政行为。对政府权力列明清单，清单外的事项政府行政行为不能涉及，给市场主体明确的自由空间。而对行政政务服务等对市场主体负面清单，要科学制定，坚持“法无禁止即自由”的原则，负面清单未列入的事项，不能以行政权力干涉市场主体的市场行为。对政府权力清单和负面清单运行情况，建立适当的监督机制，督察部门对此列入督察事项，企业等市场主体可以就政府不遵守权力清单的行政行为提出反对，监督政府行政权力的依法行使。

（五）进一步完善社会诚信体系建设

全面推进信用信息在行政管理事项中的应用，加快构建以信用为核心的事前事中事后监管机制。进一步完善提升、深化应用信用信息系统，完善信用制度和标准规范，突出创新应用和联合奖惩，紧紧围绕信用信息归集共享、信用监管、信用惠民便企、信用联合奖惩、重点领域信用建设、信用文化环境建设等方面组合推动。

另一方面依托法院执行工作的失信被执行人黑名单制度，利用信用惩戒的威慑作用，使企业等市场主体树立尊法守信的经营理念，全社会树立依法诚信理念，真正完善社会诚信体系。

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