优化营商法律服务环境的路径与保障

王静 李传斌

摘 要 营商法律服务环境是营商法治环境的重要内容和评价指标之一。优化营商法律服务环境对于营商环境法治化建设具有重要意义。实践中，应通过推进法律服务供给侧改革，建构合作高效的法律服务运行机制，培育企业法律文化等途径优化法律服务环境。同时，为保障营商法律服务环境的优化效果，须加强对法律服务市场的监督管理，加大经费投入，提升法律服务队伍素质。

关键词 营商法律服务环境 优化 保障

基金项目：连云港市社会科学基金项目“高质发展背景下连云港市法律服务环境的优化”（项目批准号：19LKT1019）。

作者简介：王静，江苏海洋大学副教授，研究方向：法理学和高校德育;李传斌，江苏公善民律师事务所律师，研究方向：司法制度。

中图分类号：D601                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.061

营商环境是贯穿市场主体创立、生产经营以及终止过程并对其产生影响的各种条件的总和，包括硬环境和软环境。其中，法治环境作为营商软环境，是营商环境的核心和关键所在。目前，“我国营商环境改善正在从硬环境转向软环境，继而转向软环境中的法治环境。”推动经济高质量发展，需要为市场主体提供适合其生存发展的营商法治环境;而面对营商环境法治化的现实需求，不能忽视法律服务环境这一重要因素。

一、营商法律服务环境与营商法治环境

关于营商法治环境的内在逻辑结构，不同学者的分类或有差异。但是，无论从哪一角度考察，法律服务环境都是其中不可缺少的一个基础性、服务性和保障性要素。

（一）营商法律服务环境是营商法治环境的重要内容之一

营商环境中的法律服务，从性质上讲，既包括政府提供的公共法律服务，也包括律师、公证、司法鉴定等机构提供的社会法律服务，内容涉及法治宣传教育、法律咨询、辩护、代理、公证、司法鉴定、矛盾纠纷化解以及其他诉讼与非诉讼法律服务;从需求对象上讲，既包括市场主体，也包括政府部门。

营商法律服务环境是营商法治环境的重要内容之一，国家鼓励和支持律师以及其他法律服务工作者為优化营商法治环境提供全方位法律服务。在中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》中，即明确要求律师以及其他法律服务工作者“积极为促进经济高质量发展提供法律服务”“积极为促进党政机关依法全面履行职能提供法律服务”“积极为促进司法公正和社会公平正义提供法律服务”“积极为国家重大经贸活动和全方位对外开放提供法律服务”等等。当然，在公共法律服务体系之外，法律服务工作者在提供其他社会法律服务时，同样也应以上述要求为工作基础和努力方向。

（二）营商法律服务环境是营商法治环境的评价指标之

“法治化是优化营商环境的导向之一，也是检测、评价营商环境的重要观测点。”近年来，学术界以及一些政府部门也尝试进行营商法治环境评估指标体系的研究与实践，并取得了一定成果。优化营商法治环境，客观上需要一定的评价指标体系，以此来确定优化的方向;而任何一个评估指标体系的形成，亦需要一个明确的评估目标。对地方而言，“地方营商法治环境研究的核心目标是为地方政府提供助力经济发展的法治环境优化指引，因此不同于其他法治环境评估的根本点在于，地方营商法治环境评价必须围绕企业需求和地方经济良性发展需要展开。”所以，无论从哪个角度或采用何种方法观测和评价营商法治环境，在微观上应关注市场主体在经营过程中所面临的现实法律需求，如企业合法利益是否在制度层面得到确认，企业外部是否有良好的行政执法环境，企业是否能够得到公正的司法对待，以及能否获得高质量的法律服务等。由于法律服务的层次、水平、效率等将直接关系到市场主体的合法利益能否得到充分保障，所以，在对营商法治环境进行考察评估时，法律服务状况应是必不可少的指标。

二、优化营商法律服务环境的路径

自2018 年开始，优化营商环境成为各级政府工作的“重头戏”。围绕营商环境优化，不少地方开展了“打造最佳营商环境法律服务专项行动”。2019年，“继续优化营商环境”同样是各地政府的重点工作之一。因此，必须进一步探求法律服务环境的优化途径。

（一）推进法律服务供给侧改革，扩大有效供给

根据2018年中央经济工作会议精神，供给侧结构性改革依然是经济工作的主线。加强供给侧改革，在法律服务领域，也具有十分重要的意义。法律服务提供者需要不断提高自身应对市场需求的能力，供给更高质量的法律服务。

第一，研究法律服务需求特点，提供更加精准的法律服务。营商环境之下的法律服务需求，来自于市场主体或政府部门。以市场主体为例，一般来说，在企业开设、经营管理、关闭等各个环节都可能存在一定的法律需求。但是，不同的市场主体，其法律需求的具体内容会有差异。特别是一些新兴的行业或领域，可能产生有别于传统的新型法律问题，而一些涉外企业、微小企业也有各自独特的法律需求。所以，法律服务提供者要充分了解服务对象法律服务需求的性质和特点，为其量身定做个性化服务计划，提供精准有效的法律服务产品。同样，在为政府部门提供法律服务时，也应在充分研究的基础上有针对性供给法律服务。

第二，增强事前防范意识，提供更具前瞻性的法律服务。为避免法律风险对企业经营管理和经营活动的威胁，需要加强企业的法律风险管理。市场主体自身的风险防范意识固然重要，但是其毕竟欠缺专业的法律风险判断能力和防范能力。为此，法律服务提供者在提供法律服务的过程中，应将预防和化解法律风险作为重要任务，变被动为主动，积极帮助市场主体识别、评估法律风险，并为其提供前瞻性的应对之策。

第三，注重实际法律效果，提供更有效率的法律服务。首先，法律服务提供者要从充分保护服务对象合法利益出发，帮助当事人选择适当的方式使其在最短的时间内获得最大的利益。其次，提供更加灵活的法律服务方式。除传统的面对面直接交流外，还可以利用网络和新媒介开展网上服务，使法律服务需求方随时能够获得法律帮助。此外，法律服务提供者对已受理的服务事项要及时反馈与处理，在讲求效率的同时保证服务质量。

（二）整合法律服务资源，建构合作高效的法律服务运行机制

优化营商法律服务环境，既要纵向协调，亦须横向联动，形成合作高效的法律服务运行机制。

第一，建立多主体协作机制，提升法律服务的覆盖面。一是整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等不同性质的法律服务资源，在业务类型和服务区域等方面形成分工协作格局，提升法律服务的覆盖面。二是整合公共法律服务与社会法律服务两种不同类型的法律服务资源，使其功能互补、共同发挥作用，提升法律服务的覆盖面。三是通过借助社会资源平台，加强法律服务资源与行业协会（商会）等方面的合作，提升法律服务在某一行业领域的覆盖面。

第二，建立多方位沟通机制，提升法律服务的运作效率。一方面，基于营商法律服务主体的多样性，建立法律服务机构之间的沟通机制，使其信息互通、资源共享、功能互补。另一方面，基于法律服务需求层次和内容的差异性，建立法律服务供需双方之间的沟通机制，以保障法律服务的快捷、有效。此外，还需要建立政府主导下的包括法律服务机构、行业协会（商会）、市场主体等在内的双方或多方沟通机制，进一步提升法律服务的运作效率。

第三，建立多渠道处理机制，提升法律服务的实效性。优化营商法律服务环境，必须提供多元化的纠纷解决途径供市场主体选择，以最大限度地保障其合法权益。如，2019年5月29日上午，江苏首个市非诉讼服务中心、诉讼与非诉讼对接中心在连云港市揭牌成立，“标志着全省矛盾纠纷多元化解工作初步形成‘非诉和‘诉讼纠纷解决机制二元格局”这一创新举措，即是综合运用人民调解、行政调解、律师调解、公证、行政裁决、行政复议、仲裁等多种方式，多渠道处理法律纠纷的有益尝试。

（三）重视企业法律文化的培育，提升市场主体法律素养

营商法律服务的实际效果，与市场主体的法治意识水平、企业法律文化氛围关系密切。法律服务工作人员应当积极引导企业加强法律文化建设，为优化营商法律服务环境提供助力。

第一，进一步强化企业员工法律意识。通过各种形式的法治宣传教育活动，着重为企业员工诠释全面依法治国新理念新思想新战略，强化员工基础法律知识以及与企业经营管理密切相关的法律知识，从而引导企业员工理解依法治国的最新要求及自身责任，提升权利意识、责任意识、规则意识以及风险防范意识，自觉规范业务行为。

第二，为规范企业行为提供有效的法律支持。企业经营管理的整个过程中，都可能涉及一定的法律问题或面临一定的法律风险。法律服务工作者，特别是担任企业法律顾问的专业律师，必须关注企业经营管理的全过程，为其提供必要的建议和指导，逐步引导企业建立基于法治思维的行为模式。

第三，帮助企业建构规范化的制度体系。法律服务工作者，应从各自的工作角度出发，积极关注企业规章制度的完善，为其提供相关合理建议。特别是担任企业法律顾问的专业律师，更应直接参与企业规章制度的制定和修改，帮助企业建构规范化、科学化的制度体系。

三、优化营商法律服务环境的保障

优化营商法律服务环境是一项系统工程，需要政府及有关部门、法律服务提供者、市场主体以及其他社会机构的共同努力。既需要观念的强化、制度的完善，也需要队伍的建设、经费的保障等。

（一）加强监督管理，强化服务理念

首先，政府应在宏观上确定优化营商法律服务环境的政策导向、工作方向和具体制度。其次，司法行政部门作为具体的主管部门，应统筹管理公共法律服务体系的运作以及监督社会法律服务机构的业务活动，引导律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源充分发挥自身功能。再次，作为营商法律服务环境重要组成部分的法律服务提供者，也要加强自我管理、提高业务能力，以自己的优化推动营商法律服务环境的优化。

（二）加强队伍建设，提升服务水平

优化营商法律服务环境，需要一支高素质的法律服务工作者队伍。一方面，法律服务提供者自身要在队伍建设上下功夫。既要提升道德修养，增强社会责任感、行业使命感和自律意识，与服务对象建立信任与合作关系，也要加强业务学习，及时更新知识体系，提高有效应对市场主体最新法律需求的能力。另一方面，司法行政部门也要关注法律服务工作者队伍建设，为其提供必要的业务指导和培训、交流平台。

（三）健全考核机制，强化责任担当

首先，在构建营商法治环境评估体系时，应包含法律服务这一评价指标，在各个类别法律服务行业的内部，也应设立必要的业务能力与业务质量评价机制。其次，应建立与上述各类别评价结果相匹配的责任制度，以此强化法律服务提供者的责任意识。再次，在构建评价与责任制度之外，也应确立一定的激励制度与执业保障制度，一方面对优秀的法律服务工作者予以表彰和奖励，增强其荣誉感和职业认同，另一方面也在一定程度上消除其因可能的执业风险所带来的心理顾忌。

（四）加大资金投入，完善硬件设施

近年来，政府部门不断加大对公共法律服务的經费投入，初步形成覆盖城乡的公共法律服务体系，实体、热线、网络等三大平台运行良好。优化营商法律服务环境，对于公共法律服务体系来说，必须进一步完善服务设施，扩大政府购买公共法律服务产品目录范围;对于其他社会法律服务体系来说，也必须增加投入，加强办公设施的现代化、信息化建设。

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