论法律援助质量不高的原因和对策

摘 要 2019年5月30日某市委巡察办在《**日报》公布：巡察组对市司法局开展巡察，其中的反馈问题之一是“法律援助质量不高问题不同程度存在”。激发对这一问题的冷静思考，是否存在“热脸贴冷屁股”？当前，我国正在推进法治体系建设和司法体制改革，为了同世界接轨即保障特殊弱势群体的基本权益，我国现逐渐扩大了法律援助的范围，特别是刑辩律师全覆盖试点推行之后，现已在全国推行，自然法律援助案件的办理量也随着增加，法律援助案件质量更是遇到了新的挑战，原本有限的法律援助资源遇到了新的瓶颈。再加之涉黑、涉恶、涉麻涉毒、电信诈骗等疑难复杂案件而援助律师的补贴经费的缺少，且看守所的律师会见室又稀少，致使法律援助案件的服务质量难以保障，法律援助质量明显低于有偿的法律服务。因此，本文认为应当着眼于法律援助基础理论，分析我国法律援助质量不高的原因，针对其中的问题提出相应的完善性路径。

关键词 法律援助 服务质量 原因对策

作者简介：黄家焱，福建金磊律师事务所二级律师，主要从事刑法学研究。

中图分类号：D630                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.066

一、法律援助服务质量现状

（一）法律援助服務质量现状概述

自十八届四中全会以来，秉着推进中国特色社会主义法治体系建设，我国对司法体制进行了深入化的改革。在刑事领域，律师辩护率低是我国司法改革的重大难点，因此，在法律援助方面扩大援助范围以此来提高刑事律师辩护率成为了主要的策略之一。在法治建设的进程中，法律援助制度体现了一个国家的公平公正和人文主义关怀，因此法律援助这项“免费的午餐”代表了“司法公正”和“依法治国”。但需要注意的是，尽管法律援助制度为特殊刑事案件中涉及到的人群如聋哑人等，提供了保障人权的救济制度，而实际操作中法律援助的服务质量却一直存在着质疑即有两种声音：一是法律援助是个好制度，它为弱势群里提供了免费获得法律救济的途径，是对人权的基本保障;二是法律援助如同“便宜没有好货”。很多弱势群体纵然想通过法律援助，但又因涉及自身重大利益（刑事案件面临的结果多为有期、无期、死刑等涉及剥夺人身自由的处罚）而止步与法律援助质量不高的现实。如北海市中级人民法院审理的“裴金德、裴日红、裴贵、杨炳棋、黄子富五名被告人故意伤害案”。参加庭审的四名被告人聘请的辩护律师作无罪辩护，而被告人裴金德则是当庭认罪并解聘了家属委托的律师后，法院为其指定的北海本地法律援助律师作有罪辩护。后来2013年2月6日，北海中院一审宣判五位被告人不构成指控的“故意伤害罪”，而其他涉案人员均未被指控犯罪。特别是法律援助律师作有罪辩护、当庭认罪的被告人裴金德也被宣告无罪。这样的结果，可以说与被告人自己聘请的辩护律师的不可分割。因此，“便宜没好货”这样的论断是成立的：如果不是四名被告人自己聘请的律师作无罪释放，而是全部由法院指定的法律援助律师作有罪辩护，则此案五位被告人均会被判重刑，甚至可能会有死刑。人命关天！

近年来，法律援助服务的效果和质量是学术界和政府最关心的话题，特别是刑辩律师全覆盖试点推行以后，法律援助服务范围的扩大严重冲击了法律援助服务的效果和质量，使得社会各界开始探究和反思这些年来法律援助服务质量较低的问题，尤其是低于有偿法律服务质量的情况。

（二）法律援助服务质量不高的具体表现

法治国家理念的推行，对法律援助制度的运用提供了有利的土壤，但法律援助质量不高存在多种复杂的状况，具体的表现主要有以下几个方面：

一是援助案件存在走形式的现象。个别律师在被指派为援助律师之后，出于经费与耗时考虑并未全身心的投入到案件中去，根据相关调查显示有的援助律师没有会见受援人就去开庭，且在庭审中多为表述一些象征性的意见，相比于有偿的律师服务存在一定的差距。

二是部门之间缺乏协调性合作。法律援助涉及法律援助机构和司法机关，案件的承接与手续上的转接都需要有一定的合理标准，但现实中却存在重指派、轻监督和重援助理念、轻援助空间即质量的现象比如法院向援助机构提交辩护函的时间离开庭审理时间较近，导致个别援助律师没有时间充分阅卷准备应辩材料，无法为援助对象提供有效的辩护。

三是援助律师会见简单、次数少，甚至有未予会见的。据了解，刑事案件法律援助律师只会见一次的达到百分之八十以上，会见二次以上的不足百分之二十，三次以上的极少，而有偿律师几乎都会见三次以上。同时法律援助案件的援助律师在会见受援人方面，一方面存在未严格遵守受援人是否同意援助的基本程序，有些受援人从人伦道德亲情至上的角色考虑拒绝，甚至排斥法律援助律师，“热脸贴冷屁股”，如“北大学子弑母案”，因其是独生子女，无父无母无兄无妹、又无配偶、子女，无法自行聘请律师，而他又排斥法律援助律师。因程序设计问题，法律援助律师做的再好，其亲属都不满意;另一方面存在会见内容简单，大多询问一些简单的事项且次数极少，缺乏深入的沟通，对整个案件缺乏深入的了解。而有偿律师却是反反复复、颠来倒去、不厌其烦地会见沟通，把整个案件理顺清晰，尽可能的为委托人提供法律帮助，委托人自然满意。

四是对法律援助质量重视不够。一方面司法援助机关缺乏重视性，对法律援助存在的重指派、轻监督导致社会各相关人员在处理法律援助案件时缺乏应有的重视态度;另一方面是援助律师不重视，律师是专业化法律执业的代表，法律援助制度的存在是为了保障被告人基本人权，而律师的重视程度严重影响着法律援助的质量和效果，因此尤为重要。

五是援助律师仅对援助程序过程尽义务，对案件结果受援人是否满意？是否需要提起上诉救济？跟案件承办人几乎没有进一步跟进，造成上诉程序出现“肠梗阻”，受援人手无足措。对比有偿服务律师的跟进显得十万八千里，无形中衬托出法律援助律师的不足。

六是援助律师听从法院安排作有罪形式辩护，表面上看是维护司法机关声誉，实质给我国法律援助制度造成严重伤害。因为对重大敏感案件、社会重大影响案件网民和群众都会网络查询法律知识与法规，对适用的程序心中有数，但是个别法律援助律师出于各种顾虑而不敢对明显的程序违法提出异议，接受妥协而作有罪辩护，活生生展示在人们面前的是靠不住、信不得。

二、法律援助质量不高的原因之分析

（一）法律援助队伍建设方面

在队伍建设方面，法律援助需要专业的法律服务人员参与其中，因此法律援助队伍中援助律师的专业化能力和态度尤为重要。在实践当中，法律援助质量不高的诸多因素中，首当其冲的就是援助队伍的建设问题。我国法律援助的服务人员包括执业律师和基层法律服务工作者，法律援助制度是对特殊群体设立的特殊救济制度，但又不仅仅是公益性质，对法律服务人员来说，其工作价值无法像有偿法律服务一样，因此，往往对援助案件缺乏一定的积极性。需要注意的是，司法实践中，法律援助机构往往把辖区内的律师事务所揽入囊中，当出现需要法律援助的案件时由机构与辖区内的事务所沟通选派援助律师，但由于法律援助为受援人免费提供的服务，其费用由援助机构给予适当补贴，因此，对于有偿提供法律服务的事务所律师来说，所花费的成本显然无法与实际付出成正比，这也就导致了事务所在实际选择援助律师时往往交给新上岗的或者年轻的、没有太多经验的律师进行辩护，这对法律援助的质量和效果造成了不良的影响。

（二）经费保障方面

上文提到援助律师办案不积极，对经手的援助案件缺足够的耐心和精力，其背后的原因就含有经费保障不足的问题。刑事案件涉及当事人的人身自由权和财产权的剥夺，其多为相对复杂的案件，而办案所需要的经费又是一项不菲的支出比如差旅费用、交通费用、调查取证等相关的费用，在有偿法律服务中，这些均有当事人进行支付，但法律援助案件不同，其受援对象多为经济为难的特殊群体，国家设立法律援助是对其基本人权的保障，其产生的费用也有国家设立的机构进行支出，不过在实践中，不可能如其他案件一样毫不保留的支出费用，而是由援助机构给予援助律师相应的补贴费用。经费补贴，顾名思义只是一种相对意义上的补偿，而不是无条件的全额“报销”，且随着近年来案件的随之增加，援助律师需求量加大，经费显得有些捉襟见肘。因此，当经费补贴不足的情况下，特别是办案律师在屡屡得不到相应的补贴的情况下，其援助案件的质量和效果也是显而易见地难以得到保障。

（三）会见时间保障方面

因法律援助案件，许多都是在离开庭时间较近时才接受指派的，而一些团伙性案件、涉黑涉恶、涉麻涉毒、电信诈骗案件的卷宗少则十几册，多则二、三十册，甚至上百册。从办案实践中可以了解到一个星期时间援助律师也不能完全、全面阅卷，但是往往援助律师都是在开庭前四、五天才接受指派，同时，因为看守所律师会见室稀少，每个县级看守所只有一、二间律师会见室，且会见预约排队难，援助律师无法做到按需会见，无法熟悉案情，导致在法庭审理质证过程中出现答非所问。辩护过程中抓不到要点、焦点，无法进行“对抗、有效性”辩护，从而被旁听群众认为走形式“了事。”更多的是从“认罪认罚从宽”进行辩护，而以“事实不清、证据不足、定性错误”的无罪辩护少之又少。

（四）监管制度方面

法律援助服务质量缺乏严格的监管机制，换句话来说就是缺乏相应的质量评估标准。法律援助制度的合理运用需要多个部门的配合包括法院等司法行政机关和法律援助机构，而目前并未针对法律援助服务质量出台相应的衡量标准，更别说是系统化的质量监督体系。此外，监管方面还缺乏相应的惩罚机制，也就是在相应的质量衡量标准之下对相关援助律师给予处罚，特别是受援人对援助出现严重不满意，也并未给出相应的策略，这也就导致法律服務人员更加懈怠。

（五）其他方面

在刑事案件中加强律师辩护的深度和广度是对人权保障的维护，同时也是完善法治体系、实现依法治国的重要内容，从整体上来说，刑事案件律师的辩护需要贯穿于侦查、审查起诉和审判的全过程，其职能便是从每一个程序和细节上尽可能的保障犯罪嫌疑人或被告人的权利。但在推进法治建设中发现，我国刑事案件存在辩护率低的现象，为了改变这一现状，最高院和司法部联合出台了《关于开展刑事案件律师辩护全覆盖试点工作的办法》（以下简称《办法》），通过对八个省份的试点形成刑事律师辩护全覆盖的经验，以推向全国，从而解决我国当下刑事诉讼制度中辩护率低的问题。但刑辩律师全覆盖需要大量的法律从业人员进行支撑，特别是当下案件量急速增加的情况下，从业人员与案件量的严重不平衡导致了法律援助指派律师人选越来越向年轻化、无经验化律师倾斜，但年轻律师（无经验律师）缺乏足够的专业能力，对法律援助案件的质量和效果形成了巨大的冲击。还有“金无足赤”，一些热爱法律援助事业的律师，或许也存在业务收入不高、某些不足与失误，但是又有些人却以道德模范约束他们，“君叫臣死、臣不得不死”把其失误就无限的放大让人心寒，严重挫伤了他们的积极性。

三、法律援助质量不高之对策

（一）建立质量标准体系

法律援助服务是为特殊人群提供的免费服务，但“免费的午餐”如何成为有质量的“爱心餐”，才是最关键的。援助律师对援助案件的质量和效果负有法律义务和责任，这一点在《法律援助条例》第6条和《办理法律援助案件程序规定》的第四条有所体现，但是在具体的法律实践中，法律援助案件最终对质量和效果需要有具体的标准，而不是仅仅处在立法层面而缺乏实际操作性。截至目前，国家层面并没有制定统一的质量标准进行量化评估，但可以借鉴部分省份在具体操作中进行引入的标准，同时还可以借鉴国外相关经验。

具体来说，建立法律援助案件的质量标准体系可以从以下几个角度进行考量：第一，完善立法，明确建立法律援助质量标准体系的重要性。通过立法层面对质量标准进行明确的说明，保障该制度运行中的权威性，在援助律师和援助机构产生一定的警示作用;第二，制定质量考核标准，对援助案件考核标准即将案件效果分为优秀、良好、合格、不合格四个标准进行评判，同时对案件的实体部分和程序部分进行分类设置，给予公平、公正的评判;第三，对质量标准建立相应的评估监督机制，一方面对政策即立法层面评估质量标准是否合理，需要尽可能的兼顾案件效果和当事人的满意程度，另一方面是对质量考核的具体执行进行监督和评估，确保质量的考核客观性和科学性。

（二）建立经费保障制度

从本质上来说，法律援助制度最终指向的责任主体是国家，它是国家实现公平公正的工具，是向特殊弱势群体提供的保障人权的基本制度，因此在经费保障方面应当是国家而不是律师个人，这一理念在国际上得到了普遍的认可。具体来说，一方面需要在立法层次上进行明确法律援助经费保障制度的重要性，尽管《法律援助条例》规定了援助机构在收到援助律师和提供法律服务的社会工作者结案的材料后应当给予办案经费补贴，这在立法层次上对援助律师的经费保障制度，但另一方面来说，一项制度的建立不仅仅是理念上的支持和顶层设计上的肯定，而是具体的实行方案，比如经费补贴的范围、标准、项目以及补贴申请所需要的具体化程序。结合我国目前法律援助经费补贴现状来说，接下来的路径需要从两个层面展开工作，一是对未严格实行援助律师补贴制度的地区进行深入化改革，并且出台相应的细则推进经费保障制度在法律援助制度中的运用;二是已经推行经费保障制度的地区要加强运用的深度和力度，必要的时候可以对未严格执行该制度的人员实行相应的惩罚性措施，尽可能地避免出现援助律师因“自掏腰包”而影响援助案件质量的情况。

（三）加强队伍建设，建立奖惩机制

队伍建设不足是影响法律援助质量不高的重要原因，法律援助相关的从业人员需要具备优良的专业水平和人文关怀的奉献精神，法律援助人员一旦承接援助案件就应当拿出专业的精神帮助受援人实现审判中的权益，这不仅仅是援助律师的责任，更是法律所规定的义务。加强队伍建设，除了要给与经费补贴等费用保障以外，还需要建立相应的奖励机制，对于严格执行质量标准，得到受援人满意的结果的，给予相应的奖励，但对于违规、消极辩护的援助律师可以在律师协会给予相应的惩处。综合来说，队伍建设需要从客观和主观两个方面着手，既要注重外在的物质方面的奖惩，又要注重精神方面奖惩。此外，还需要注意的是，法律援助人员的管理与建设还需要加强业务上的培训，通过业务上的交流加强援助人员对法律援助制度的深入认识和提高相应的专业化辩护水平，以此来推动法律援助服务质量的提高。

（四）建立相应的监管机制，规范援助程序

建立法律援助质量的监管机制，需要从多个方面综合操作，建立相应的制度，规范法律援助的程序。第一，建立申请审查制度，法律援助案件的申请与受理是法律援助制度的最初始阶段，对于援助申请需要进行严格的审查，通过规范化的审查，严格把关申请条件，避免无条件式的扩大援助范围而对法律援助资源的浪费，保证法律援助的优质资源;第二，对就疑难复杂案件建立集体讨论制度，疑难复杂案件本身就是比较难以审判的案件，对于援助律师来讲，也是对其执业生涯的一种挑战，而对该类案件建立从申请到结案的集体讨论制，可以尽量的避免因为个人的疏忽而影响案件审结效果的情况，以最大程度的保障受援人在这种情况下的权益，也是提高援助服务质量的一种途径;第三，建立援助案件的结案评估制，同时开放沟通渠道，使社会各界关注案件的审结效果，以此来监督援助案件的审结效果和质量;第四，对援助律师奖励予以宽容、倾斜。只要为法律援助事业做出贡献的在评先评优上不应再以资历、业务收费再度评价。

（五）建立援助律师快速协调机制

快速协调机制，在于解决：第一，受援人拒绝援助律师时，应与其亲属联系，是否继续援助？让其亲属得到知情权，而不是法律援助机构的一厢情愿。这种情形既使法律援助律师做的再好，社会大众价值观都是不买帐的，吃力不讨好;第二，看守所律师会见室稀少，给法律援助律师带来会见难的恐惧心理，法律援助机构应与公安机关建立会见协调机制，保证援助律师及时会见受援人;第三，法院、检察院阅卷难，难在见不到承办人。特别是关键的、敏感的证据应该适应大数据时代，这就需要法律援助机构与检察院、法院建立阅卷机制，以及调查令的签发和“败诉”法律文书的签收等等。

四、结语

法律援助质量不高不是司法局单方问题，需要各部门的相互协作，需要建立法律援助志愿者名冊制度，需要法律援助律师的倾情奉献，才能把法律援助事业做成一个美丽的风景线。当然，法律援助服务质量是法律援助制度的核心内容，它关乎到我国法律援助制度运行的质量，关乎到司法公正的生命线，因此，需要对我国的法律援助质量进行深入的探究和分析，建立完善的援助质量管理体系。通过对法律援助质量基本理论进行研究，分析我国法律援助质量不高的现状和存在的问题，探究其中的原因，经过研究，提高我国的法律援助服务质量需要从队伍建设、制度建设、质量标准等多方面着手，不仅在顶层设计上肯定法律援助质量的重要性和相关制度，而且需要在实践操作上将质量服务的运作更具体化和系统化，从而提高我国法律援助服务的质量。

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