未成年人社区矫正中社区服务问题探讨

赵丽 周娜

摘 要 未成年人社区矫正是社区矫正的有机组成部分。从2003年社区矫正试点以来，我国未成年人社区矫正工作在逐步实现制度化和规范化。社区服务作为社区矫正的一项内容，承载着刑罚惩罚和改造的双重目的。但由于立法缺失等原因，我国未成年人社区矫正中社区服务的具体执行存在诸多问题，影响了劳动矫正的实效。论文主要分析了未成年人社区矫正中社区服务适用中存在的问题，并针对问题提出了解决完善的建议。

关键词 未成年人 社区矫正 社区服务

基金项目：本文系北方民族大学一般科研项目《宁夏未成年人社区矫正的改革与创新研究》的阶段性成果，项目编号2018XY SFX03。

作者简介：赵丽，北方民族大学法学院副教授，研究方向：诉讼法学、司法制度;周娜，银川市人民检察院第七检察部主任，研究方向：未成年人司法制度。

中图分类号：D926                                                            文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.10.070

一、未成年人社区矫正概述

未成年人社区矫正是指对符合条件的未成年社区服刑人员进行的社区矫正，是与未成年人监禁矫正相对的一种开放性的刑罚执行方式。根据我国现行刑法等法律规定，未成年社区服刑人员是在社区中服刑的已满14周岁不满18周岁的未成年人。《社区矫正实施办法》第33条将犯罪的时候不满18周岁被判处5年有期徒刑以下刑罚的社区服刑人员也纳入到未成年人社区矫正中来，适当延伸了未成年社区服刑人员的年龄上限。与传统的监禁刑相比，社区矫正在实现惩罚功能的同时，更加注重“矫正”“适应和回归社会”“修复社会关系”而非单纯的“报应”。因犯罪未成年人正处于特殊的成长和发展阶段，社区矫正对犯罪未成年人的发展有尤为重要的价值和意义。针对符合条件的未成年人开展社区矫正，既考虑到未成年人的身心发育特点，有利于其身心健康发展，又可以避免监禁刑的交叉感染，减少“标签化”带来的负面影响，使其在不脱离社会的情况下继续学习生活技能和知识，改过自新，摒弃犯罪心理和行为恶习，最终顺利回归社会。

未成年人社区矫正是社区矫正的有机组成部分，在社区矫正中占有重要地位。从社区矫正的发展历史来看，社区矫正的主要形式缓刑和假释实际上是从未成年人开始的。在我国，社区矫正的最初尝试也是从未成年犯罪人开始的。早在2001年5月，河北省石家庄市长安区人民检察院审查起诉部门对符合不起诉条件的未成年犯罪嫌疑人黎明下达我国内地第一道“社区服务令”，指令其在规定时间内从事补偿性的无薪社会服务。“社区服务令”期满后，检察机关根据其在“社区服务令”期间的转变和工作表现最终做出了不起诉的决定。2002年7月，上海市长宁区人民法院少年法庭在全国法院系统中首次在未成年人刑事案件中试行“社区服务令”制度。适用对象为暂缓判决或者判处管制、单处罚金、判处免刑、宣告缓刑的未成年被告人。从2003年7月两院两部联合发布《关于开展社区矫正试点工作的通知》到2009年社区矫正在全国推广试行，再到2012年《社区矫正实施办法》（以下简称《实施办法》）的出台，我国未成年人社区矫正工作不仅实现了在更广泛的范围开展，而且逐步实现制度化和规范化。与此同时，在未成年社区矫正的实践中，全国各地进行了有益的探索，形成了有地方特色的社区矫正工作方法和矫正项目，我国未成年人社区矫正工作越来越成熟。

二、未成年人社区矫正中社区服务的适用现状与问题

社区服务，又称公益劳动，是矫正机构要求有劳动能力的社区服刑人员在矫正期间从事的一定时间的无偿劳动，作为对社会补偿的一种刑罚惩罚方式。《实施办法》第16条规定，有劳动能力的社区矫正人员应当每月参加不少于8小时的社区服务。因此，在我国，社区服务具有强制性和无偿性，融教育刑思想与赔偿理论于一体，是所有具有劳动能力的社区矫正人员必须参加和完成的。对于所有社区服刑人员来说，社区服务理应既是一种惩罚又是一种改造，因为它既具有强制性劳动的外在形式，又有教育矫正的实质内核。但由于我国未成年社区矫正缺乏专门立法，《实施办法》等对社区服务仅作了原则性規定，对服务场所、服务形式、服务时间以及监督管理等未作明确具体规定，导致未成年人社区矫正中社区服务的实际适用和执行中存在以下问题：

（一）社区服务形式和场所单一，矫正效果不佳

实践中，未成年社区服刑人员从事的公益劳动主要是体力劳动，大多是打扫卫生、清扫垃圾、铲除小广告等简单的劳动，劳动项目单一，劳动形式简单且无技术含量。以笔者所在的宁夏YC市XX区为例，该区自2015年成立未成年人社区矫正工作站以来，由工作站对辖区内全部未成年人服刑人员进行管理，安排专人负责未成年人社区矫正工作。考虑到未成年人就学和就业的实际情况，工作站对未成年服刑人员社区服务的管理采取集中式与分散式相结合的方式。工作站每月利用休息时间定期组织未成年社区服刑人员集中劳动4小时，剩余4小时的劳动由未成年社区服刑人员自行完成，由社区等开具劳动证明。由于没有专门的劳动场所，无论是集中劳动还是自行劳动，服务形式都是简单的卫生清洁工作，例如到无物业的老旧小区打扫卫生，帮助老年公寓和残疾人中心做一些力所能及的清洁工作。简单重复的劳动形式和单一局限的劳动场所，对于一些有学历和有劳动技能的未成年社区服刑人员来说，既不能在实践中发挥其技能，增强其自我认可，实现其自身的社会价值，也不利于调动其劳动的积极性。很多情况下，未成年社区服刑人员会产生厌倦抵触情绪和消极意识，他们完全是出于完成任务被动参加公益劳动，这不仅不利于培养社区服刑人员的社会责任感，无法实现社区对未成年矫正对象的接纳和包容，而且背离了设定公益劳动的目的与初衷。

（二）服务时数固定无差别，无法体现惩罚性

在当前，实务界普遍将社区服务作为一种教育改造社区服刑人员的手段而非作为一种惩罚性措施。因此，社区服刑人员参加社区服务的时间并不是根据犯罪的危害程度有所区别，而是平均主义的每人每月不少于8小时，甚至固定为8小时。笔者在调研中了解到，每个有劳动能力的未成年人社区服刑人员每月需完成的社区服务时数固定为8小时，而不论其罪行的严重性和人身危险性有所差别和幅度。在宁夏社区矫正信息管理系统中的月度量化考核表中社区服务考核项目的考核标准是每月服务8小时，每小时2.5分，共计20分。这种将社区服务平均主义地只按最低要求时数8小时适用的做法，不仅不能充分发挥社区服务的教育改造功能和补偿社会功能，显然也不能体现社区矫正作为刑罚执行方式应有的惩罚性。尽管对未成年人实施社区矫正，应当遵循教育、感化、挽救的方针，但社区矫正在本质上就是刑罚执行活动，必须坚持刑罚的惩罚和改造功能。社区服务作为加于有劳动能力社区服刑人员之上的义务负担，服务时间的设定既要满足教育改造罪犯思想和行为恶习的需要，也要体现刑罚的惩罚性。

（三）奖惩机制不明确，改造的主动性不强

实践证明，劳动矫正不仅是我国长期教育改造罪犯的经验总结，而且是改造教育罪犯的基本手段和有效途径。要更好地发挥社区矫正中公益劳动的作用，必须建立奖惩机制。科学合理的奖惩机制，对服刑人员既可以起到规范约束的作用，又可以发挥引导激励的功能，调动激发社区服刑人员的积极主动性。从目前有关社区矫正的规范性文件来看，关于社区服务奖惩的规定不明确，只是笼统地规定了不按规定参加教育学习、社区服务等活动的应当给予警告、记过等处分。由于行政奖惩和司法奖惩衔接机制不畅，在实践中几乎无多大效果。就笔者所在的宁夏来讲，2010年宁夏司法厅根据实际情况制定印发了《社区服刑人员考核奖罚工作暂行规定》，积极探索建立社区服刑人员日常考核奖罚机制。从宁夏的规定来看，社区矫正奖罚分为行政奖罚和司法奖罚。行政奖励为表扬、记功，司法奖励为减刑;行政处罚为警告、记过、治安罚款和治安拘留，司法处罚为撤销缓刑，执行原判刑罚、撤销假释或暂予监外执行，收监执行。规定中关于公益劳动的行政处罚和司法处罚的关系尚具体，但对行政奖励的记功和司法奖励的减刑如何衔接则没有明确。如积极参加公益劳动，超额完成劳动任务的予以表扬，连续两个考核周期内获得表扬的予以记功，但对记功能否成为提请减刑的条件，二者如何转化没有规定。这样的奖励制度既无法对未成年社区服刑人员参加公益劳动起到有效的激励作用，也不能发挥公益劳动的教育改造功能，从而不能更好地实现刑罚的目的。

（四） 矫正工作人员不足，劳动监督管理不到位

据调研，就笔者所在的宁夏，基层司法所普遍存在人员明显不足的问题。 全区243个司法所所均管理矫正对象18人，最多的近百人，所均2名专职司法的助理员，承担包括社区矫正在内的九项职能，而社区矫正警察和社区服刑人员的比例为1：75。社会工作者和志愿者也呈现人员不足和发展不均衡的现状。就未成年人社区矫正而言，社区矫正小组由专职社区矫正的工作人员、社区矫正警察、服刑人员监护人、社会工作者和志愿者组成。但在实践中，1名矫正警察负责至少3个司法所的工作，志愿者不能保证每个所都有，社会工作者流动性大且专业性不强。据了解，目前在宁夏自治区民政厅注册的民办社工机构有13家，尚无注册从事社区矫正工作的社会组织，参与社区矫正工作的社工与服刑人员的配置无法达到北京、上海1：10 的比例。在这种情况下，矫正机构对服刑人员社区服务的组织管理难免力不从心。实践中司法行政机关对未成年社区服刑人员社区服务的管理监督限于每月集中组织劳动的几个小时和通过电子手环定位其劳动地点以及接收公益劳动证明材料的过程中。除此之外，专职社区矫正的工作人员主要负责材料的转接、矫正档案的建立管理以及在社区矫正管理系统中录入相关内容等日常性工作。在没有被统一组织起来定点定量参加社区服务的情形下，未成年社区服刑人员自行完成剩余时间的公益劳动。尽管由社区等组织监督未成年社区服刑人员完成公益劳动并开具劳动证明，但这种缺乏规范性和强制性的管理模式无法保证公益劳动的统一性、组织纪律性和实效性。事实上，部分未成年社区服刑人员通常散落在社区的各个角落，甚至根本没有参加公益劳动，使得公益劳动在实践中流于形式，而不能发挥应有的矫正作用和矫正效果。

三、未成年人社区矫正中社区服务的完善

综上，我国未成年人社区矫正中社区服务适用中出现的上述问题既与公益劳动价值定位不清有关，又与公益劳动缺少法制依据、矫正工作人员不足有直接关系。对此，应从以下方面完善：

（一）明确公益劳动的价值定位

对社区矫正中公益劳动的价值定位直接关系到立法及实践，正确的价值定位是公益劳动制度设计的前提和依据。目前理论界对于社区矫正中的公益劳动的价值定位有不同认识，有学者认为公益劳动是教育改造社区服刑人员的手段，也有学者认为公益劳动是社区服刑人员应当承担的刑事法律义务。因此，有学者设想将社区服務刑罚化，作为一种独立的非监禁刑罚在刑法中予以规定，附加适用，以增加社区服刑人员的刑事义务。也有学者坚持认为公益劳动是对社区服刑人员进行教育矫正的一种形式。笔者认为，将公益劳动刑罚化会改变现有刑罚体系的基本结构和刑罚适用机制，涉及到刑法的修改，尚需理论和实践的论证，不具有可行性。目前我国开展的社区矫正是非监禁的刑罚执行活动，因此将公益劳动作为对社区服刑人员的矫正手段，作为非监禁刑的执行内容，是符合我国当前实际情况的。但不可否认的是，社区服务作为社区矫正的一项内容，承载着刑罚惩罚和改造的双重目的，是具有强制性的无偿劳动，要突出其惩罚性和规范性。

（二）加快立法，细化未成年人社区服务执行的规定

就法理而言，社区服务涉及对社区服刑人员一定权利的限制和剥夺，如果仅有司法部《司法行政机关社区矫正工作暂行办法》和两高两部的《实施办法》的规定，显然法律效力过低，既难以避免社区服务在实践中流于形式等问题，又不符合我国当前法治建设的要求。结合我国国情和社区矫正的实践，当前应通过社区矫正法来明确未成年社区服刑人员参加社区服务的具体规定，包括服务的项目、服务的时间、不参加服务的制裁方法等。服务项目的设置除了要考虑未成年人的身心特点，还应有与其个人技能、个性特长适应的项目，以更好地体现其劳动的社会价值。服务时数的设定既要有幅度范围，还要有足够的强度，规定上限时间，保证实际执行时能根据罪犯犯罪的严重程度有所区别，以实现培养未成年社区服刑人员社会责任感、补偿社会以及教育改造的目的。不参加服务的制裁方法可以借鉴英国的做法，具体包括警告、延长社区服务时间、变更为监禁刑。

需要注意的是，在专家学者和实务工作者的共同努力下，《中华人民共和国社区矫正法（草案）》于2019年6月首次提请十三届全国人大常委会第十一次会议审议，草案着重解决社区矫正执行层面的突出问题，并专门设立“未成年社区矫正”一章。即将出台的《社区矫正法》，必将更进一步促进我国未成年社区矫正工作的法制化和社区服务的规范化。

（三）强化劳动监督和管理，提升矫正效果

为保证劳动矫正的效果，对于未成年社区服刑人员从事公益劳动的监督和管理可以考虑通过以下途径解决：一是做好劳动场所、劳动项目和劳动时间的备案登记工作，保证公益劳动的计划性。社工或志愿者应当负责备案登记工作，了解确定各个未成年社区服刑人员尤其是上学和有正常工作的服刑人员能够参加公益劳动的时间，社区等负责提供具体的需要公益劳动服务的项目，并协助司法所确定劳动项目和劳动场所。二是进行现场监督和回访调查，保证公益劳动的真实性。对于未成年服刑人员的分散劳动，矫正小组应当派人在计划的劳动时间内到劳动场所现场查看，或者事后到接受服务的社区和单位等进行回访，了解未成年社区服刑人员的劳动表现和效果。三是根据现场查看和回访调查反馈情况进行科学合理的奖惩，保证公益劳动的强制性和有效性。司法行政机关对劳动表现突出的未成年社区服刑人员进行奖励，调动其劳动改造的积极性;对劳动表现不好或有其他恶劣情节的，司法行政机关根据具体情况给予警告、延长公益劳动时间或变更为监禁刑的惩罚，并报原判法院裁定。需要注意的是，在奖惩制度设计上应做好行政奖惩与司法奖惩的衔接。

（四）加强保障，创新社区服务的工作机制

社区矫正是一项非监禁刑罚执行制度，在本质上就是一种开放性的刑罚执行活动，具有执法性和广泛的社会参与性，需要强有力的保障。基于未成年人的特性和社区服务在社区矯正中的价值定位，应做好以下工作：首先，立法要明确司法行政机关的执法主体地位，保障社区服务组织实施的强制性、权威性;其次，财政部门要将社区矫正经费纳入各级财政预算，并足额到位，以此保证有更多的社会工作者和志愿者愿意参与社区矫正工作，配合社区矫正工作者开展对未成年服刑人员的公益劳动、集中教育等;再次，党委政府要做好统一领导和组织协调工作，社区、企事业单位、学校、社会团体、有关组织等社会力量共同配合协助社区矫正机构做好未成年社区服刑人员的公益劳动、帮扶帮教等工作，并通过专门制度明确其职责和相应的考评办法，以此督促履职。

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