厘清普法职能 落实普法责任

摘 要 司法行政机关，作为政法机关，作为行政机关，具有行政执法、刑事执行等职能。要按照普法责任制，真正将司法局针对相对人、对内、对社会的三块职能区别开来，与普法办的工作职能区分开来。依据行政法基本原则，转变固有观念，重新定位司法行政普法角色。

关键词 普法责任制 行政合法 程序正当 权责统一

作者简介：张娟华，十堰市司法局，研究方向：宪法与行政法学。

中图分类号：D926.1                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.269

关于司法行政机关普法职能，笔者曾经历以下典型两事：

现象1：某银行催债工作人员来电，请求对到期未还贷的当事人予以普法，要求及时还贷。将诉讼、调解等多种途径告知来电者，不被采纳，并振振有词质疑司法局普法职责未履行到位。出于热心，致电借贷者，对方要么不接电话，要么明确表示暂时没有能力偿还。现象2：对学校周边娱乐场所、无证摊点、“三无食品”等予以整治，整治小组里有教育、工商、公安等数个职能部门，司法局亦被纳入，责任是普法。

两种现象，均涉及司法行政机关普法职能。鉴于司法行政机关从上到下有司法部、司法厅、司法局等区分，为论述方便，以下主要以居多的、基层的“司法局”做代表予以表述。

针对现象1，致电者是否可以为此投诉司法局？有无对致电者造成实质性影响与后果？普法行为属不属于具体行政行为？如果质疑者将司法局告上法庭，属不属于行政诉讼？针对现象2，将司法局纳入成员单位，是否违背“谁执法谁普法、谁主管谁普法、谁服务谁普法”普法责任制？如果在整治中司法局也普法，与相关部门管理、执法过程中的普法，在行政相对人面前，在普法对象面前，是否重复？司法局在整治中到底能发挥怎样作用？尤其是在联合行动、联合执法活动中，司法局又充当怎样一个角色？现场指导、监督相关职能部门普法？恐不合适。报送阶段性工作总结，又能拼凑出多少实质性内容？

下面，将从司法局三大普法职能、司法局与普法办相互关系、司法局职责定位三个方面，结合行政法基本原则，对上述两种常见现象予以分析，并提出个人建议。

一、司法局具有三大普法職责，有共性与个性之分

（一）针对相对人，司法局应当履行普法职责

首先，司法局乃政府职能部门，为行政机关，具有一定行政管理权限，有行政处罚等执法权。管理服务对象，主要是律所及律师、公证机构及公证员、司法鉴定机构及司法鉴定人员、强制隔离戒毒人员、法律援助受援人、法考考生等特定群体。按照普法责任制，司法局在行使行政管理权限过程中，在提供公共法律服务过程中，相关业务科室应开展《律师法》《法律援助条例》等相对应法治宣传，说明执法合法性、管理正当性。这一过程，在落实普法责任制上，跟公安治安管理过程中宣传《治安管理处罚法》一样，是在具体法治实践过程中，同时普及法律知识、弘扬法治精神。

其次，司法局还属于政法机关，具有一定刑罚执行权限，履行部分司法职能。在侦查、公诉、审判、执行四大刑事环节中，承担着刑罚执行部分职责，主要体现在监狱、社区矫正两方面。在针对服刑人员的管理过程中，宣传《刑法》《监狱法》《社区矫正实施办法》等相关法律法规。司法、普法有机融合，与执法、普法有机融合，实质相同，均在落实普法责任制。

（二）针对内部工作人员，司法局具有对内普法职能

这一对内的普法职能，实际是一种行政管理意义上的职责，属于内部管理。司法局内设有专司干部教育管理的干部管理科，也设有负责法治宣传的法制宣传科。不管科室之间在内部普法上具体如何分工，整体上看，司法局对司法行政干警职工普及《公务员法》《中国共产党重大事项请示报告条例》等法律法规与党章党规，并注重两者衔接协调，教育引导党员干部作党章党规党纪和国家法律法规的自觉尊崇者、模范遵守者、坚定捍卫者。若内部工作人员有违法犯罪等情形，涉及政务纪律处分，承担法律责任。这种对内法治宣传，不仅司法局，所有法人、非法人组织都具备，甚至在合伙、个体工商户等这样的社会细胞里同样存在。

以上两种普法职能，分别针对相对人和内部职工，是与其他行政执法部门一样的共性职能，只是在具体对象和内容、方式上有所区别。

（三）针对社会，司法局独有全民普法职责

这是司法局所特有、专有的一种职能。而这种职能的依据来源，主要是因为各级普法工作办公室设在司法局。真正从行政主体资格上讲，严格意义上讲，这种职能归属普法办，而非司法局。而普法办工作，一般由司法局内设科室—法制宣传科承办，包括印发文件、指导普法、筹办会议、组织活动、协调工作等。各级普法办，作为普法工作的综合协调机构，作为承上启下、协调内外、联系各方的一个重要工作枢纽，在制定规划、督导督促、协调指导等方面发挥着积极作用，并指导着下级普法办和平级机关单位的社会普法工作。

二、厘清普法办与司法局的关系，明确内部具体责任科室

（一）理顺普法办与司法局之间的联系与区别

一是普法办与司法局是两个各自独立的机构，都属政府管辖;二是普法办具体职责实际是司法局内设科室——法制宣传科，在实际执行，属于两块牌子、一套人马，普法办与司法局在人、财、物上有千丝万缕联系，两者有交叉;三是普法办实际上是司法局上一级领导机构。虽普法办具体办事人员在司法局，但司法局也在普法办综合协调之下开展相关工作。司法局普法工作要服从普法办的统一安排部署。司法局针对相对人、针对内部工作人员的法制宣传教育情况，司法局的法治文化、法治阵地建设等相关情况，要接受普法办督导检查与考核验收。

由此可见，司法局内设的法制宣传科室，具有法治宣传职能，但鉴于普法办设在司法局，法制宣传科的普法职能应主要是针对社会全民普法、领导下级普法办和平级机关单位普法工作的一种职能。比如：国家法制办与司法部机构职能整合重组后的司法部，其内设普法与依法治理局，其公开的厅局职能为“负责拟订法治宣传教育规划并组织实施。指导、监督各地区各部门“谁执法谁普法”的普法责任制落实工作，推进全民普法。指导、监督国家工作人员学法用法工作。指导各地区各部门各行业依法治理和法治创建工作。组织对外法治宣传工作。指导社会主义法治文化建设工作。”因此，司法行政机关的普法职能主要是一种面向社会、统筹协调、综合性质的职能。

（二）确定司法局内部承担法治宣传的具体责任科室

因为司法局针对相对人、内部工作人员的普法职责履行情况，还要接受普法办督查考核，实际就是接受司法局法制宣传科组织开展的督查考核，所以，原则上讲，司法局针对相对人、内部工作人员的这两项共性普法职责，如果仍由法制宣传科来承担，就不甚合适。就像司法中“任何人都不能成为自己案件的法官”，法治宣传中司法局的法制宣传科也不能“既当裁判员，又当运动员”。即使为了“不做自己案件的法官”，普法办另行专门组建一个考核检查组，由司法局以外的工作人员组成，前去考核检查司法局普法情况，那么督导检查、考核验收过程中也不能完全避免检查形式主义、考核结果含有水分等嫌疑。因为趋利避害是人性的必然要求，自损利益如同利他主义一样，可遇不可求。“回避”制度设计，乃程序正当与程序正义要求，无论在司法活动，还是行政执法，甚至比实体正义更为关键。

故而，司法局针对相对人、内部工作人员之法治宣传，最好由法制宣传科以外的相关业务科室和综合科室分别承担，法制宣传科与相关责任科室一起承担也不合适。毕竟，司法局相关责任科室，在普法工作上要接受普法办指导，即接受法制宣传科指导。但这种指导仅业务指导，并未颠覆内设科室之间原本平级的行政关系。

（三）坚持行政法权责统一原则

回看现象1，催债人员并非司法局行政执法、刑罚执行中的相对人，不属于司法局作出的具体行政行为和刑罚执行行为。即使质疑普法效果意欲投诉，无论被投诉对象是司法局或普法办，鉴于普法乃公益性质，其职能行使并不会直接或间接导致公民、法人或其他组织的合法权益遭受侵犯或受到损失。就算普法效果有待进一步提升，那么也未给普法对象造成实质性影响与后果，因为司法乃最后一道防线，当事人也还有调解等其他途径可选。

即便质疑者将司法局告上行政法庭，按照《行政诉讼法》第2条概括性规定、第12条肯定性列举、第13条否定性排除规定，不属于行政诉讼受案范围。《行政诉讼法》第2条规定“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行為侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”然而，普法行为虽是行政行为，但类似行政指导，作为现代行政管理重要手段之一，是国家机关在职责范围内，为实现所期待的管理状态，以建议、劝告等非强制措施要求有关当事人作为、不作为的活动，无须使用权力手段，不存在权力强制作用。只要对方同意并践行，即可形成所期望之秩序。第12条“人民法院受理公民、法人或者其他组织提起的下列诉讼：……（六）申请行政机关履行保护人身权、财产权等合法权益的法定职责，行政机关拒绝履行或者不予答复的”。然而，根据“法无授权不可为、法定职责必须为”原则，根据职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府建设实施纲要，司法局并无这方面法定职责。

同时，法律意识增强绝非一日之功，法治观念形成不能一蹴而就，正如***总书记强调全民普法和守法是依法治国的长期基础性工作。“欠债还钱”这一最朴素道理，如同“杀人偿命”一样古老原始、根深蒂固，质疑普法办全民普法不到位，显得牵强附会。毕竟，“欠债未还”也涉及个人诚信、履行能力等问题。《合同法》等关于债之履行的法律法规，究竟应该由哪个部门来具体普法？实际上，普法部门很多，调解、仲裁、审判等不同环节不同部门在普法，不可一概而论。

再看现象2，在校园周边环境整治中，司法局不是娱乐场所、无证摊点、“三无食品”等领域业务主管部门，无相应行政管理权限，无法前去执法。而且，司法局对相关法律法规总体熟悉度不如教育、公安等有关行政管理部门。结合司法局第三块、独有的社会普法职能，在这里又与“谁执法谁普法、谁主管谁普法、谁服务谁普法”普法责任制冲突，因为相关部门管理、执法过程中已经普法。那么，是让司法局现场指导、监督相关职能部门普法？也不合适。所以，将司法局纳入整治成员单位，要求予以普法，实际上发挥不了太大作用，相反还“无米之炊”于材料报送或经验总结。真正来讲，在校园周边环境整治中的普法情况，如果普法办有要求，教育、工商等部门还应向普法办报送，即向司法局法制宣传科报送。

三、重新定位司法行政普法角色，推进普法责任制落地落实

（一）司法局要抓准定位，履职尽责切实提高社会影响力

司法局要结合职能，进一步提高社会影响力和存在感。一是加强司法行政队伍正规化、专业化、职业化建设。引导广大司法行政干警树立崇尚法治的职业品格，努力钻研业务，把每一项工作做好、每一次服务搞好。优化专业培训，坚持干什么学什么、缺什么补什么，构建响应需求、适应实战、全面发展的素能培养体系。二是坚持实用实效导向。加快推进领域内全面深化改革，深化公共法律服务体系建设，加快整合律师、公证、司法鉴定、仲裁、司法所、人民调解等法律服务资源，尽快建成覆盖全业务、全时空的法律服务网络。像校园周边环境整治，就可协调责任重心转移，由普法转移到社区矫正心理辅导、人民调解等方面。三是注重融合创新。按照“谁执法谁普法”责任制，对所管理和服务对象精准普法，推进“智慧普法”，在开展传统普法活动基础上，加强新技术运用，创新使用短视频、小程序、小游戏，探索利用抖音、快闪等新方式，让法治宣传教育动起来、活起来、潮起来，提升司法行政普法宣传吸引力和趣味性。对于新技术的学习，要加强系统内培训指导，实现人人会用，个个能手。

（二）普法责任单位应明晰职责，坚决落实普法责任制

按照“谁执法谁普法、谁主管谁普法、谁服务谁普法”普法责任制，按照行政合法性原则，在权限职责范围内，对相应法律法规向各自特定群体普及，实现“专业事情专业人干”。一是坚持系统内普法与社会普法并重。领导干部要带头尊法学法守法用法，健全完善日常学法制度，推进国家工作人员学法经常化;大力开展“法律进机关”、机关法治文化建设等活动，营造良好单位学法氛围。在履行好系统内普法责任同时，各级机关单位还需积极承担面向社会的普法责任，增强公众法治意识。二是加强以案释法。普法与执法、司法有机融合。健全法官、检察官、行政执法人员、律师等以案释法制度，通过预防职务犯罪专题讲座、参观警示教育基地、庭审直播、巡回法庭等形式，使立法、执法、司法、法律服务等法治实践过程成为向广大群众普及法律知识过程。组织政法干警、执法人员、法律服务人员定期到基层单位开展以案释法活动。充分利用重大热点案例开展普法，把大案热案依法处理过程变成全民普法公开课。加强案例库建设，开展典型案例征集发布。三是突出普法重点。突出领导干部、公务员学法用法。推动国家工作人员旁听庭审经常化、制度化;突出青少年法治宣传教育。整合社会资源，积极创建青少年法治教育中心和实践基地，开展模拟法庭、微课堂、情景剧等喜闻乐见活动;突出营商法治环境优化。从立法、执法、司法、守法、普法各环节职责一体，引导相关职能部门全面配合，推动法治思维和法治方式在企业中生根发芽。

（三）普法办应加强督导，推动普法责任制全面实施

一是规范化普法。指导制定机关单位普法责任制工作规范和年度普法责任清单，推动在立法、执法、司法和法律服务过程中标准化、规范化普法。推进全程说理式执法，组织“教科书式”执法文书评比和汇编发布。建立区域“谁执法谁普法”工作示范点。二是加强督导。实行每月信息收集、季度督办、年度通报的方式，推动普法责任落实到位。召开联席会议，开展年度履职报告评议活动，切实增强责任意识、履职意识。坚决杜绝检查考核形式主义、官僚主义。三是精准化分众化普法。社会群体多元，需求多样多变，“大水漫灌”“老少皆宜”的宣传教育方式必然事倍功半、流于形式，需要精准滴灌，靶向供给，分众发力。要“知共同、找不同、求认同”，坚持因人因时因地制宜。比如，在医院多宣传医闹违法;在工地多宣传恶意欠薪案件;在校园多宣传校园欺凌案例;对老年人多介绍防“电诈”。四是全覆盖。全方位多层次广泛推动法治文化进学校、进机关、进企业、进社区、进农村、进家庭、进网络，形成干部群众人人学、城市农村处处见、网上网下时时有、大事小事件件用的生动局面，使法治思维、法治方式深入人心、深得人心，真正成为人们不用提醒的自觉。

（四）社会应转变观念，重新定位司法行政机关普法角色

机关单位和社会应改变固有观念，具体某一事项上不可一看到普法就將司法局列入成员单位。具体情况具体分析，将普法办的职能和司法局的职能真正区分开来，将司法局的三块普法职能各自区别开来。比如，对流动人口、社矫人员的法治宣传，司法局应是成员单位，而对铁路维护、网络安全等的法治宣传，将司法局列入时就要厘清具体责任，如果还是普法责任，那就与普法责任制不符。在成员单位确定、责任划定、文件下发等方面，牵头单位一定要征求相关责任部门意见，普法这一块，必要时征求普法办意见建议。

四、结语

重组后的司法行政机关在全面依法治国全局中根本性、基础性作用日益彰显。在法治建设、普法宣传上，司法行政机关将发挥更大作用。要按照“谁执法谁普法、谁主管谁普法、谁服务谁普法”普法责任制，真正将司法局针对相对人、对内、对社会的三块职能区别开来。明晰普法办、全面依法治省（市、县）办公室与司法行政机关三者之间的具体关系，明确承办具体事宜的科室，划定各自权限与责任，严格落实普法责任制，对转变社会认知、增强社会地位、发挥更大功能都有长远的重要意义。

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