浅析美国独立控制委员会的历史变革及评价

摘要 独立控制委员会在美国行政法发展史上具有重要意义，可以说它的出现促使了美国行政管制权力的兴起，行政法也作为独立的部门法而出现。它们不仅享有普通行政机构的行政权，还享有一定的立法权和准司法权;独立控制委员会在分权制衡的背景下历经跌宕起伏，在三权体系下逐渐成熟，从最初权力微弱的“州际商业委员会”成为许多国家效仿的“独立部门”。它在不同的历史时期、不同的领域发挥着自己独特的优势，成为美国重要的行政部门。

关键词 独立控制委员会 分权制衡 行政管制权 联邦政府权力作者简介：谢茗芬，中共江苏省委党校，研究方向：行政法和宪法。

独立控制委员会是美国联邦政府中除了部以外的重要行政机关。它们不受国会领导，也不对总统负责，而且在进行行政管理时，拥有一定的立法权和司法权。它们的作用大多是为了控制经济活动或社会活动，具有很强的专业性职能。独立控制委员会集立法、行政、司法于一身，不会出现三种权力相互干涉的局面。它作為委员会有着自身的优势，并且不会完全被政党或利益集团利用。以“无头第四部门”为先导的行政管制的权力虽然冲击到了美国的三权分立，但却没有打乱三权的制衡，即美国政治架构中的权力制衡体制依然稳定。

一、独立控制委员会的概念和历史发展

（一）概念

独立控制委员会是联邦政府内一类特殊的管制部门，它基于经济管制等专业性的要求而产生，通过一定特殊的机构设置超脱于传统的三权部门，它的权力混合了传统的三权，只是在一定程度上才受到相关行政程序的制约。独立控制委员会虽然采用交错任期制、具有不明显的党派特征而且在一般的行政部门之外，但是也难以保证真正意义上的独立性。我们可以从它享有的三种权力来研究这个“无头的第四部门”。

1.准立法权

独立控制委员会的准立法权是有宪法依据的，在《联邦宪法》第1条第8项中的“必要及适当”条款的延伸下，国会开始将自己的一部分立法权授权给管制机关，而独立控制委员会所掌握的准立法权便由此而来，国会不断通过法律授予委员会日益广泛的管理经济和社会事务的权力，借此来控制总统行政权的扩张。。控制委员会还可以在专业领域内制定行业准则，也可以向国会提出立法建议。但是在新政时期，联邦的行政管制权的扩张已不能为联邦最高法院容忍，最高法院通过司法判例对国会的授权立法进行了严格界定。

2.行政权

独立控制委员会成立之初，便拥有行政管理权，但是它处在总统行政部门之外。随着新政以后总统权力的扩张，控制委员会难免会受到总统的干预。为了让其“独立”便限制了总统的免职权，只赋予了总统任免权。由总统一旦任命之后便独立工作，不受总统的约束，除了遇有法定事由，总统不能免除其委员的职务。而且总统在位期间不能任命所有成员。总统的权力虽然扩大了，但是也无法顾及到经济管制的各个领域。所以总统借助控制委员会来进行管制，独立控制委员还是被赋予了行政权。

3.准司法权

赋予委员会准司法权是因为法院在面对棘手的专业问题时需要控制委员会的帮忙。但是从历史发展来看，联邦最高法院一直都是将司法权紧握在手中，让出部分司法权也是被逼无奈。所以独立控制委员会没能与司法部门进行很好的协调。直到联邦最高法院“宪法革命”的出现，才通过《联邦行政程序法》确认了控制委员会的权力。控制委员会好比行政诉讼的前置程序，并且受到司法审查的约束。

当然，对独立控制委员会的定义要透过它的历史发展来看，不同时期它们所处的地位和作用也是不同的。同时它与三权之间的关系也是不断变迁的。

（二）历史发展

1.镀金时代的独立控制委员会——以州际商业委员会为例

正如詹姆斯兰迪斯所言，“行政管理是20世纪法律史上最重大的发展……一个简单的三权分立制度已经难以满足处理现代事务的需要”。从19世纪后期，美国联邦行政管制的兴起极大地冲击了原有的权力制衡体系。独立控制委员便在此背景下逐渐壮大。在州际商业法出台以前美国已经有各种对贸易进行管理的委员会。但1887年的州际商业委员会是第一个独立的专业委员会。19世纪80年代，由于铁路的非国有化和自由贸易的理念，铁路公司之间自由竞争激烈，企业垄断更是常态。州政府和行业监管已经解决不了日趋严重的铁路问题。联邦党人建国之初的想法是赋予联邦政府对各州之间进行自由贸易管制方面的权力，但是由于长期以来“州权至上”的理念，因此联邦政府的权力缺失，没有办法处理州际贸易问题。

在美国社会早期，根据“坦尼法院”提出的内部“治安权”，各州有权利对自己州内的情况制定法律，但是发生在州际之间的铁路贸易问题却无法得到解决，尤其在南北战争后更加严重。此外由于分权制衡的理念在联邦党人心中根深蒂固，他们不会让一个部门去执行另一个部门的权力，尤其是像国会这样强大的立法部门。所以国会和总统的权力都会受到限制，据汉密尔顿所说：“总统的权力还不如州长。”这也使得联邦政府的权力也是有限的，而且联邦政府本身对管制经济就没有什么分工。最终由克鲁姆法案提出的解决方案便是由国会成立专门的独立委员会。但是由于国会和法院争执不下，双方都想在自己的部门设立委员会。所以通过协商后，最终诞生的委员会并无实权，其中的5名委员只能就纠纷提出自己的意见，最后还是要向法院申请救济，州际商业委员会便是在这种背景下诞生的。自此后，联邦政府权力制衡体制也拉开帷幕。由于州际商业委员会未能在联邦政府中找到自己的定位，必然与其他政府部门发生冲突。而且它不能为三权体系所包容，又加上司法权的打压，最终权力逐渐被剥夺。但是州际商业委员会却为其他独立控制委员会提供了很好的范例。

2.罗斯福新政时期的独立控制委员会——以联邦贸易委员会为例

老罗斯福入主白宫后成为了国家利益的代言人。他重新关注铁路问题，对州际商业委员会重新规则，最终使得像州际商业委员会一样的独立控制委员会成为名副其实的“第四部门”。也正是州际商业委员会的重启，国家的行政管制权迎来黄金时代。

由于《谢尔曼法》自身的缺陷，专业性的联邦贸易委员会应运而生。同州际商业委员会一样，最大限度的摆脱国会和总统的影响，并且为了解决反垄断的问题便成立了联邦贸易委员会。准司法性、脱离政党政治和专业性的要求使得这个机构具有一定的独立性。

联邦贸易委员会虽然是国会设立的，但是它不受政党或利益集团的控制。国会将一部分立法权委托给委员会，它便有了准立法权;总统无权直接对委员会的工作进行直接指导。对于委员会，总统可以通过任命对此形成一定的约束力。但总统不可以直接控制它;与早期不同，司法权对委員会的干预也受到了限制。想让委员会最大限度的发挥作用，不仅需要排除党派政治的干扰，对委员会处理案件的司法审查也要限定在一定的范围。同时，法院的司法审查也是不可或缺的。

3.二战以后

二战以后，独立管制委员会的处境就越发尴尬，一方面，管制领域的扩大，管制方式的变化为独立管制委员会的发展改革提供了新的契机，核能委的建立等一系列事情也都说明了独立管制委员会还是在逐步地寻找发展和改革的;但另一个方面，自从总统的权能愈发增大之后，总统对于独立管制委员会的依赖已然大大降低。这种情势导致的结果便是：社会需要联邦行政管制的强化，但总统又不希望这种行政管制像以前一样仅仅交给一个很多方面都需要改革的独立管制委员会。于是，很多替代性的机构，如环保署等独立行政机构便开始发挥越来越多的作用。而美国社会也越发意识到：在行政管制的发展已成为不可阻挡的趋势的时候，总统已经也必然要在这种潮流中发挥主导作用，再像以往那样以独立管制委员会来将总统完全隔离开来已经不太可能。在这种情形下，是否将一个机构设置为独立管制委员会已经不重要。重要的是，管制的机构要能够在实际的管制中发挥其应当发挥的作用。

二、对独立委员会的评价

对于美国来说，独立控制委员会并不是一个经过深思熟虑的过程，它是当时在特定情形下为了解决特定的问题而采取的不得已的方法，甚至可能是当时能采取的唯一手段。也可以说它是多元主体利益博弈和共赢催生的产物。独立控制委员发展到今天，被赋予的立法权和准司法权逐渐扩展，但是分权制衡的传统必然使得它在三权的夹缝中生存，比如体现在选任机制和财产方面。不过有的学者认为立法机关将权力授予给控制委员会是为了在颁布不受欢迎的决定时，可以将公众的责怪从自己的身上转移给控制委员会。

独立控制委员会通过集体决议的形式对国会政策进行决策，这也是它摆脱总统束缚的表现，即以合议制的形式。当然，“委员会”的形式也有它自己的弊端。委员会不像其他行政机构采取的是首长负责制，它强调的是民主，牺牲的可能是行政效率。但是有学者认为独立控制委员会是“代议制政府”的结果，机构设置的再完美也不能脱离人的控制，委员们有自己的利益偏好，“多数人的暴政”也难以避免。而且伴随总统权力的扩大，独立控制委员会的候选人由总统任命，并且为两党制的成员，不再是无党派人士。所以在后期国会取消了总统的重组权。

三、总结

最高法院大法官罗伯特·杰克逊曾有言“行政管制机构的出现是前一百年里最为显著的法律趋势……它们对于个人的权力产生了重要的影响，成为了名副其实的政府第四部门，打乱了传统的三权体系的法律理论。”通过对美国独立管制委员会——这个“无头第四部门”变迁的考察，我们可以确定：独立管制委员会作为美国特色，是在美国特殊的政治架构和特定的时代背景之下产生和发展的。在二战以后，虽然其在行政管制中的地位已经大不如前，甚至有被改革和被撤销的危机，但至少在这一百年来，独立管制委员会依然是美国福利国家社会经济管制中最为倚重的力量。