地方政府间公共政策执行碎片化问题的解决路径探析

惠甜

摘要 当前社会，我国区域经济一体化和城市化的发展，导致政府间公共政策执行问题呈现出跨区域、跨部门等特点。然而，传统的政府间“行政区行政”的政府管理模式已经无法解决当前的地方政府间公共政策执行碎片化的问题，严重阻碍了区域经济的共同发展。亟需找到一种新的政府治理模式解决此问题。地方政府间跨域合作治理作为政府治理模式的创新，实现从“政府管理”到“政府治理”的跳跃。跨域合作治理是针对地方政府间公共政策执行碎片化问题所提出的一种新型政府治理模式。通过合作治理的推进，切实解决公共政策执行碎片化问题。

关键词 地方政府 政策执行碎片化 跨域合作治理

公共政策是政府实施公共管理的主要工具之一。而政策执行是将政策目标、政策理想转化为实际效果的唯一途径。在此，地方政府作为国家政策的执行机构，是政策有效实施的关键和基础。所以研究地方政府政策执行能力、政策执行情况等问题就成为公共政策有效实施的关键一步。但是，伴随着我国区域经济一体化和城市化快速发展，城市群已经成为我国区域经济和社会发展的重要力量，地方政府公共政策执行问题也变得越来越复杂多变，普遍超越了传统的行政区域划分边界和部门界限，呈现出跨区域、跨部门事等特点，地方政府间传统的政策执行模式导致公共政策执行过程中出现碎片化的特征。进入后工业社会，“合作共赢、开放共享”已经成为地方政府处理各项公共事务的必要途徑。而跨域合作治理是解决地方政府间公共政策执行碎片化问题的有效举措。但时至今日，地方政府间统一的跨域公共政策执行合作治理体系尚未完全建成，至使地方政府政策执行过程中的碎片化问题产生，不仅增加了合作成本，而且降低了政策执行效果，削弱了政策的权威性，从而导致政府信任危机的出现以至损害政府形象。所以，有效避免地方政府跨域公共政策执行过程中碎片化问题的出现、同时保证地方政府间跨域合作治理的有效开展和深入推进，就需要重新定位地方政府间公共政策执行合作治理的价值理念，厘清公共政策执行碎片化问题合作治理的现状与困境、建成地方政府间公共政策执行合作治理的体系框架，使得地方政府公共政策落到实处，真正的为民所用。

一、地方政府间公共政策执行碎片化的现状与困境

地方政府间公共政策执行一般应该以完整统一、协调高效的手段使得公共政策内容得以贯彻、公共政策目标得以实现，然而现行的地方政府间公共政策表现出分割化和零散化的特点，致使地方政府间公共政策执行出现相互独立、矛盾、重叠甚至冲突的一种状态。公共政策执行碎片化表现为地方政府间公共政策宣传解读的碎片化、地方政府间物资准备的碎片化、地方政府间组织体系碎片化以及地方政府间公共政策执行过程中协调监控的碎片化。然而政策执行碎片化问题产生绝大多数是因为多数地方政府间府际间关系失调所导致公共政策在执行过程中出现碎片化。目前我国存在的行政区划造成的“条块分割”，使得各地方政府在执行公共政策时，大多缺乏对区域整体利益的考虑、缺乏相互合作的意识，而一味地追求自身利益的最大化。且由于各地方政府所处环境因素的差异、公共政策执行过程中投入成本不同、各个地方政府官员素质的高低有别、各行政部门执行能力参差不齐等等，这些因素都导致公共政策执行中碎片化的出现。严重影响和制约了公共政策的正面效果。

科学规范的政策执行过程是政策得以持续有效的前提，政策执行环节的非理性化和非规范化是造成政策碎片化的重要原因之一。地方政策在执行过程中，大数地方政府还秉承着“经济人”的有限理性和“以自我利益”为中心的思想，甚至采取地方保护主义，这些非理性化的表现使得政府政策执行产生碎片化。。在次，不规范的政策运行机制、不规范的地方政府间的合作机制也是得政策有效执行执行成为难题。比如：现阶段国家大力推进“精准扶贫”政策，不断完善扶贫战略、扶贫体系和工作措施。精准扶贫政策取得了卓越的成绩。但是有些扶贫任务牵扯到跨省、市、区，各地配合不到位使得精准扶贫难以取得成立。就需要各地政府出台相应的联合扶持政策，各方合力打赢“政策扶贫攻坚战”。再比如：现阶段环境保护已经成为每个政府工作的又一核心任务。而大气污染具有显著的公共性、外部性和跨越行政边界等特点，传统的属地治理模式无法解决重复治理和污染扩散问题。2015年5月7日，陕西省出台大气污染重点防治区域联动机制改革方案，开始探索建立以关中地区治污降霾为重点的联防联控机制。。这就要求西安市境内包括渭南、咸阳、铜川等各个辖区联合驱动，共同实现西安市治污减霾的新目标。但是各地在具体实施过程中走面子工程、没有从源头治理、政策执行不当等问题，使得西安市雾霾指数连续超标数月，在2016年全国74个重点监测城市空气质量状况排名中，处于倒数第八名。所以要实现雾霾治理联防联控制度化、常态化，还有很长一段路要走。因此，探讨如何在地方政府间形成一种“合作共赢、开放共享”的理念，确保区域公共政策的有效执行，落实区域公共政策目标，对于促进区域协调发展，具有很强的现实性要求。

二、构建各地方政府间“合作共赢、开放共享”的价值理念

正确的价值理念是地方政府跨域合作治理的基础，也是确保区域公共政策有效执行和持久有效的重要保障。通过价值理念和合作体系的确立，有助于地方政府间克服深层约束、从而更好的执行公共政策。地方政府跨域合作治理的是政府治理模式的创新和能力提升，实现从“政府管理”到“政府治理”的跳跃。合作治理，就是要打破了公共政策目标的单一性，使政策走出单纯对单个政治机构负责的单线的线性形态。作为一种新的政府治理模式，它突破了传统的基于行政区划刚性约束的“行政区行政”治理模式，突破了传统治理模式的封闭性和内向型，标志着我国公共事务治理模式正逐渐从政府单一治理模式向政府跨域公共治理模式转变。而正确的价值理念是跨域合作治理的先导，是政府各项工作有序开展的核心，也是确保政府跨域合作治理的持续性和稳定性的重要基础。进行明确的价值定位就是让各个地方政府部门完善跨域合作治理的制度建设、构建跨域合作治理的的体系标准，从而贯彻跨域合作治理的体制要求。通过特定的政府治理模式推动国家经济社会的协调发展，进而提升国家的竞争力。但探究历史的发展过程，地方政府间跨域合作治理中的合作共识难以达成，“合作共赢、开放共享”的价值理念无法建立。传统的以“自我为中心”的自利性、地方保护主义和“搭便车“的心理还根深蒂固，所以急需要打破传统的行政僵局。这就需要我们从以下几个方面做出努力。首先，要建立充分的协商对话机制，因为合作理念的形成需要各个政府之间充分的协商与对话，在此过程中通过各方差异的了解和利益的整合，从而消除各方出现的分歧和矛盾，促进“合作共赢、开放共享”理念的建立。其次，平等是各方交流的前提与基础。中央政府应积极建立各地方政府平等的协商对话平台、努力创造各地方政府平等的合作发展机会、充分提供各地方政府平等对话所需的政策支持、积极投入各地方政府平等协商过程中所需的各项资源等，从而真正为“合作共赢、开放共享”理念的建成保驾护航。再次，积极建立各政府间对话协商的规范要求，明确规定各地方政府的行为要求、合作规范、执行准则，做到相互不推诿、不扯皮、不变相争取自身利益。最终建立地方政府间“合作共赢、开放共享”的合作理念，进而推动区域经济发展、国家综合国力增强的目标与理想。

三、地方政府间跨域公共政策执行碎片化合作治理的构建思路

地方政府间公共政策执行碎片化的有效解决依托于地方政府间的跨域合作治理。建立长效的跨域合作治理机制可以有效地规范各地方政府的行为、缩短公共政策效益产生的时间、确保公共政策的执行效果。跨域合作治理为解决地方政府间公共政策执行碎片化问题提供了全新的思路和模式，以合作治理理论为指导依据、以“合作共赢、开放共享”为行动导向，从价值重塑、组织机构整合、制度体系建设、权责体系明确、流程安排妥当等各个方面构建地方政府间跨域合作治理的模式，在根本上解决地方政府间政策执行碎片化的问题。

（一）正确树立地方政府间跨域合作治理的价值理念

建立地方政府间跨域公共政策执行碎片化的合作治理就必须让地方政府摒弃“内向型行政”“自利性行政”和“竞争性行政”理念，跨出传统行政区行政的壁垒，构建地方政府间“合作共赢、开放共享”的跨域合作治理的价值理念。然而，构建地方政府间跨域合作治理的价值理念，也要从以下几方面做努力。首先，要促进地方政府间开展平等的沟通交流、谈判协商，并且构建平等交流、对话协商的规则和机制。通过各地方政府間平等的对话与交流、沟通与协商，争取使得各地方政府放弃传统的以“自我为中心”的自利性、地方保护主义和“搭便车”的心理，从而使各地方政府充分的认可跨域合作治理理念，明确跨域合作治理的积极意义。让各个地方政府充分认识和了解跨域合作治理理念的先进性和有效性，使得该治理理念深入人心。其次，构建地方政府间的跨域合作治理的信任机制和体系，为地方政府间跨域合作治理建立坚实的支撑。。使得“合作共赢、开放共享”的理念成为各地方政府的工作导向。信任是合作的基础，是促进合作的有力推手，所以，建立跨域合作治理的信任机制是合作治理工作有序开展的关键一步。最后，需要建立合作治理的法律保障体系，使得合作治理真正成为地方政府间必须履行的职责和义务，从而通过合作治理促进各地方经济社会的发展，也是得“合作共赢、开放共享”的合作治理价值理念根深蒂固。

（二）健全地方政府间跨域合作治理的制度体系

现行的地方政府区域制度是在传统的“行政区行政”的模式上建立起来的，存在着地方化、区域化、部门化的特点，缺乏统一的制度体系，难以对各个地方政府形成统一的约束力和规范性，容易造成各个地方政府搭便车的行为。因此，加强地方政府间跨域合作治理相关的制度体系、规则的建设，从而从根本上解决地方政府间公共政策执行碎片化问题具有十分重要的意义。这不仅能够降低公共政策在执行过程中碎片化问题产生，而且能够确保公共政策的价值理性得以最大化的实现。建立健全有效的政策执行合作体系具体地讲从以下几个方面入手：（1）明确规范地方政府间跨域合作治理的规则要求。对现在地方政府间公共政策宣传解读、公共政策执行所需的物资准备、地方政府间组织体系以及地方政府间公共政策执行过程中协调监控等等政策执行的全过程作出明确的规定和要求。制定统一的规则，明确公共政策执行过程中各部分具体工作的执行标准，使得地方政府间公共政策可以规范执行。（2）构建公共政策执行过程中合作治理的监督机制。地方政府间跨域合作治理的监督主体包括上级政府部门、各同级地方政府部门、下级政府部门、私人组织、网络媒体、公民个体等等，政府部门应该把政府的工作过程和成果充分的展现在媒体大众面前，让媒体大众在知晓政府部门的各项工作情况后充分的表达自己的看法或建议，使得政策执行行之有效。建立全面系统的监督体系，让监督形式和监督制度有机地结合在一起，促使地方政府间政策的有效执行。然而，有效的合作监督也是监督体系中不可或缺的一部分。合作监督就包括各监督主体之间交叉合作，共同完善现行的监督体制。（3）针对地方政府政策执行碎片化问题确立地方政府间的责任追究和成果激励制度。当前，地方政策执行责任追究制度是对各地方政府及其公务员权力正当行使的一种有效的约束力量。加强政治问责和加大对违法人员、违法行为的惩处力度，有效促使公共政策的规范行驶。在建立责任追究机智的同时还需建立成果激励机制。对于达到预期执行效果的地方政府部门给予激励，为合作机制顺利开展推泼助澜。

（三）构建以问题结果导向为基础的的权责体系

一直以来，我国地方政府间公共政策执行方面还遵循着传统的基于传统的“行政区行政”的治理模式，体现了封闭性和内向型治理局限。这就意味着各地方政府在各自行政区划范围内强势管理，并没有跨越传统行政区行政的枷锁。在传统的行政区行政的管理模式下，就意味着割裂了地方政府的权力与功能，地方政府在碎片化的行政权力的支配下，必然使得地方政府在实施公共政策过程中产生各自为政的现象，进而使得区域公共政策执行效果的整体性遭到了破坏。为此，地方政府间公共政策执行碎片化问题的合作治理模式必须针对现有问题和合作治理的要求进行整合设计。使得地方政府分散的权力和分割的责任都得到有效的规划和解决。在跨域公共政策执行问题上，一方面需要明确界定各地方政府的权力范围，也要打破行政区行政管理模式下的权力分散和职能分割。从而对地方政府间各项资源、权力和功能进行有效整合，形成1+1>2的合力。我们可以具体从以后几方面做努力。（1）可以通过中央政府的权威命令各地方政府间进行权力的有效整合，或者组建一个跨域整体组织或者机构加强地方政府间的协调，促进公共政策执行碎片化的合作治理中，各个地方政府部门权力和功能进行整合和统一，使得地方政府部门放弃原有的各自为政的现状，形成合力，共同为公共政策的有效执行助力。（2）明确各地方政府部门的责任，争取构建做到“一事一责任人”的管理模式。一方面，针对公共政策执行碎片化治理过程中责任领域出现的模糊不明确，政府部门应该依据权责利相一致的原则建立责任体制，使各地方政府能够各司其职、各尽其责，避免出现逃避责任、互相推诿等现象。（3）在责任互相明确的前提下，也要建立各方协作的责任共担机制，并通过法律的制度来明确规定各地方政府各自的职责和共同承担的责任义务，从而为各地方政府间的合作治理建立双重保障，通过这几方面的努力，使得各地方政府间责任明确、权力整合、功能合并，区域公共政策执行碎片化问题得到有效的解决。

（四）完善政策执行碎片化合作治理的协调机制

（1）首先优化地方政府间跨域合作治理的流程安排。合理的流程安排是协调机制的第一步。合理的公共政策流程安排可以使的地方政府间合作治理工作有条不紊的进行，避免出现互相推诿、相互扯皮的问题，进而使得政策执行碎片化问题等到有效解决。。这其中包括建立充分信息反馈体系、引入公民参与评价机制、建立各方利益表达机制等方面。因为政策执行情况的信息反馈渠道都主要是通过执行机构来传递，也就是说地方政府部门是中央公共政策的执行者，同时也是政策执行情况的反馈者。公民无法参与到对政策执行效果的具体评价中来。在这个过程中地方政府为了追求优越的政绩不可避免的会掩盖一些公共政策执行的问题，或者过度夸大政策实施的实际效果，这就给中央政府带来误导性信息。这种信息结构上严重的信息不对称现状，给政策制定带来错误导向。也使得民众的利益诉求完全无法实现。所以，引入各方政策执行信息的反馈者和评价者，能让政策执行情况真实的反馈给上级部门，从而实现各方民众的利益诉求。（2）建立各方主体的利益补偿机制。利益问题是各方政府部门从冲突走向合作的内在动力。但是由于公共政策执行过程中跨区域跨部门的特点，使得各方利益难以整合。地方利益的难以整合就促使跨域合作治理必须建立合理的利益补偿机制，使得在政策执行过程中各方利益在不沖突的情况下使得公共政策有效执行。

四、结语

地方政府间跨域公共政策执行碎片化的问题使得区域内地方政府间经常产生边界冲突，从而无法从根本上有效解决复杂多变的跨域公共政策执行问题。这就需要我国政府针对跨域公共政策执行碎片化问题积极探索出一条新的治理路径，从而从根本上解决这一问题。合作治理，它突破了传统的基于行政区划刚性约束的“行政区行政”治理模式，突破了传统的“行政区行政”治理模式的封闭性和内向型，合作治理跨越政府组织壁垒和封闭“行政区行政”的枷锁、整合了政府部门间的各项资源、促进了政府部门间的合作与交流、提高了政府部门的治理能力，进而促进了社会的进步与发展。这些积极意义充分说明了合作治理的有效性和有用性。合作治理的治理理念为现行跨域公共政策执行碎片化提供了有效的改善方法和解决路径。我国政府部门必须通力合作、积极推进合作治理的有效开展，才能从根本上解决跨域公共政策执行碎片化的问题，才能妥善解决现行的治理困境，从而推进各区域的协调发展、共同进步。