社会组织参与公共服务的困境与出路

辛文博

摘要 随着国家治理现代化的逐步推进与治理能力的提高，我国的基层社会组织也得以迅速发展壮大，而这也是城市多元化治理的必然趋势。尽管社会组织在我国公共服务领域正逐渐成为一只重要力量，但由于缺乏稳定协调的外部环境与其自身建设的不完善与能力的缺失，存在着独立性不足及专业人才匮乏、政社服务功能重合、以及运营资金不足等一系列问题，使得其在公共服务的供给方面仍面临困境。因此，要正面应对政府失位与市场失灵的缺陷，提升社会组织创新能力、优化供给服务、理顺政社关系、拓宽资金来源渠道，从而破解困境寻求发展出路。

关键词社会治理 社会组织 公共服务

一、社会组织参与公共服务的困境

随着十九大提出要建立共建共治和共享的社会治理新格局，多元主体的共同参与紧紧围绕治理这一核心思想。中国的体制转型使得不同的经济主体也同样掌握着社会资源。在社会服务方面，政府也在不断简政放权，正以开放包容的心态调动各种社会资源与社会主体，使其参与服务群众以及公共事务管理，逐渐构建稳定和谐的新局面。但目前来看，我国的社会组织仍面临一些困境，这些困境这要集中在制度、资金及政社关系之间，如果不对此加以妥善解决，势必会影响到社会治理未来的格局与发展。

（一）缺少法律支撑，社会组织公信力下降

在内部结构上，社会组织应当形成决策、监督与执行的管理体系。但是目前很多社会组织都并没有建立起真正的法人制度，其内部结构混乱，影响其办事效率。另外，由于监察协会的缺失使得部分社会组织往往会缺少法律意识和制度意识，组织内部难以有效建立议事制度、财政制度、人事考核制度，容易造成服务效率低下、组织目标不明确、财务信息混乱以及专业人才流失等问题，因此也必定影响其参与社会公共服务时发挥的正面作用。比如，在外部机制上，尽管目前我国的社会政策偏向于社会组织并提供税收优惠政策，但是专门的法律和政策仍不健全，缺乏监督机制以及第三方评估机构。而新闻媒体发挥的作用以及公民的监督意识实际也是有限的，这些问题都使得对社会组织的监督效力和规范能力不强。社会监督主要依靠其组织成员内生的责任感。此外，某些社会组织的发展领先于立法工作，这些社会组织在进行服务时缺少法律依据，因而影响服务活动的开展。同时，部分法规难以适应社会的迅速发展，程序繁琐，在解决具体矛盾冲突时可操作性与实用性不强。因此，由于法律制度的不完善，社会组织的很多工作缺少透明度，严重影响了社会组织的公信力。

在社会公信力上，萨缪尔亨廷顿认为，社会组织与政治发展之间存在着某种正相关的联系。目前，社会组织在实际进行服务的过程中其公信力与权威性存在明显不足。从社会组织的普遍发展来看，社会组织的非营利性与公益性是其参与社会治理的独特优势。但是这也要求其本身具备一定程度的社会公信力，从而能更加深入和广泛地参与到公共服务当中。一方面，在政府职能逐渐转变的背景下，社会组织慢慢被群众接受和认知。但是由于其发展历史短暂和根深蒂固的传统观念的约束，导致其与政府之间的联系缺少平衡的支点，部分群众的公共服务需求更希望由政府得到满足。也有部分群众认可并希望通过购买服务的方式从企业处满足自身需要。除此之外，在群众已知的部分事件中，社会组织在政府资金时存在账目不明晰、财务信息混乱以及挪用公款等行为，这更加造成了负面影响。另一方面，盡管政府不断将职能下放，但在我国现行的以监管为主的政策条件下，社会组织缺少宽松自由的生存空间，其发展状况与速度变得非常艰难和缓慢。而部分社会组织全方位依赖于政府，甚至成为政府的附属机构，呈现出官僚化的倾向，具有浓厚的行政色彩，无法在群众那里收获信任。因此在这种情况下，群众在寻求服务时会更加谨慎地考虑社会组织所提供的服务能力和质量。

（二）财务困境影响其公共服务的维度

首先，在使用资金方面，由于社会组织的公益化目的，其在公共服务中实际仍以政府为主导，需要依靠政府的长期财政支持方能生存发展。但由于政府面临的财政压力，其提供的资金显然有限。在各个协会的发展中，开支流向往往较广，可支配资金难以满足日常开销，因此一旦政府财政支持力度不足，资金便难以维系日常运营。另外，社会组织吸金能力不足，筹资渠道单一。目前社会组织未完全纳入福利体系之内，无法从福利组织处获取资金，而在宣传上又缺少社会影响力，使得民间捐赠的数量并不可观。因此若没有政府充足的财政支撑与社会的广泛捐赠，其运营发展必然会陷入瓶颈，影响其参与公共服务。而其在资金方面的困境主要体现为两点：

第一，专业性人才缺乏与社工数量严重不足。社会组织在公开的社会招聘过程中受认可度往往低于企业与政府，同时，其福利水平和资金待遇方面也不具备优势，所以很难吸引到具有专业能力的人才。对于已经任职的专业性人才，除去一部分人致力于公共事业，仍会有一部分因酬金问题离开社会组织。而对于具备一定技能的社工，社会组织也难以保障人员数量。一旦专业人才与社工不足，社会组织的专业化程度和提供服务的能力会有所欠缺，其提供的公共服务质量也必然大打折扣，公信力与社会影响力会进一步下降。此外，社会组织自身并没有长期重视人才队伍的建设，缺少对于人才的激励政策，同样也缺少发展人才的平台和机会。在这样的情况下，社会组织的治理水平便会受到限制，因此也无法提供更好的公共服务。

第二，社会组织难以保障公共服务质量。这种问题一方面体现为社会组织无法购买大量公共物品保证基本社会需求，以及其难以进行规模化智能服务的建设。随着智能化信息化的发展，社会组织往往会需要购买智能设备、开发应用程序来满足公共服务需求并提升公共服务质量，以此来吸引群众。但是规模化的设备更新换代、应用程序的维护与升级需要大量的资金支持，这些资金社会组织自身无法负担。另一方面，公共服务质量的欠缺还表现为在群众寻求某种社会帮助时，社会组织由于获取信息能力与资金不足，不具备提供相应服务的能力，同时也无法提供必要的公共物品，难以迅速满足社会需求。从而使社会组织的公信力进一步下降，资金来源范围继续缩减。

（三）政社关系失当造成社会资源浪费

正如前文提到，群众受传统观念影响，往往更倾向于选择政府提供的公共服务以及私有企业的付费服务，而选择忽视社会组织。这种偏向根源于政府与社会组织之间的不当关系，而这也必然影响社会组织的发展，使社会资源不可避免出现浪费。具体而言，这种关系主要体现为以下两点：

第一，政府对社会组织信任不足。政府需要多元社会主体共同基于公共服务目的推动社会治理模式创新。在这期间，需要不同社会主体间相互信任、协商与互动。但由于传统治理方式的惯性和意识转变缓慢，政府在执行相关政策时会缺少对社会组织的信任，即部分可交由社会组织完成的工作实际仍由政府承担。这也使得部分社会组织的日常工作更多围绕考核评比以及应对检查来进行，造成社会组织治理能力下降，公共服务缺失。除去前文提到的资金支持，政府在政策方面对各类社会组织的工作支持力度也十分有限，即便有相关政社互动的规定，政府各部门在实际操作时仍难以贯彻落实。

第二，政社功能交叉。政府与社会组织存在职责划分交叉、权限不明的情况。由于二者在某些领域服务对象的趋同性，使得其提供的服务功能出现部分重合。一旦同一个地点出现两个具有相同功能的基层政府组织与社会组织，这样的交叉就不可避免地浪费了公共资源，也难以保证社会组织提供公共服务的积极性。

第三，社会组织定位不明确。我国的社会组织可以划分为三类。第一类为根据法律规定在民政部门登记的合法社会组织，这类社会组织往往仍属政府管辖，为政府解决各种社会问题，承接部分政府的社会职能;第二类为由民间发起的，进行完全出于个人意愿的公共服务的民间组织，其本身并不具备合法地位，但由于该类组织往往会聘请政府退休及社会专业人士担任职务并参加活动，本质仍在不断向国家行政体系靠拢，寻求一种合法地位;第三类为无需进行登记、由各级政府依据政策和指示支持和鼓励承办的合法非营利性组织，实际代替了政府完成工作。若政府将任务下达给社会组织，社会组织显然无法拒绝这样的事务，只能按照要求完成相应的工作，这一定程度上也影响社会组织工作的积极性。。因此不难看出，不同的社会组织的定位由于制度与政策原因具有很大不同，但服务功能大同小异。所以社会组织对于自身的地位与定位并不明确，本质上仍归属于各级政府部门管理，使得社会组织的自治性与独立性严重不足。

综上所述，在公共事务上，社会组织虽然承接了政府的部分工作，但是二者之间仍存在一种不平等地位，社会组织依附于政府而非独立存在，使得政社之间难以有效进行互助合作并建立协同互动机制，因而难以统筹安排工作，也会导致资源的分配不当与浪费，更加影响公共服务效率。

二、社会组织参与公共服务的出路

（一）加强法律保障，规范管理制度

社会组织在国外有完整的法律制度，以及规范化的运行体系和法人制度，但我国的法律在这一领域尚存在缺失。因此，对于政府而言，要保障社会组织的合法运行，就需要尽快制定和完善各项专门的法律。通过法律的手段而非行政手段来明确社会组织的社会定位，确定好其公共服务的宗旨，使得社会组织能够更加科学化规范化运营。。s另外，政府要对社会组织进行分类，明确每种类别的社会组织应承担哪些职能。同时要规范登记制度，从而推动社会组织能够准确适配到对应层级的公共服务当中。政府还应设立专门管理社会组织的部门，监督其运行发展，避免其从事非法活动与内部贪污。

对社会组织而言，应优化其内部架构，建立完整的运营制度。组织还应当明确自身功能，梳理其能提供的有效公共服务，避免部门和人员冗余。同时建立并完善绩效评估制度，提升员工参与公共服务的积极性。与此同时，社会组织自身应当推行监督机制，推动组织内部各项信息公开透明，主动接受社会公众的广泛监督，增强公信力，树立起社会组织的良好形象，提升群众对其信任感，扭转公众对于社会组织的传统认知。

（二）拓宽资金来源，优化财政结构

第一，在国外，由于国家对于公众参与公益活动的要求与公众对公共服务的热衷，使得社会组织的生存发展往往不仅依赖于政府财政支持，其资金来源还包括会员费用、服务费用、社会捐款等等。对于我国社会组织而言，由于起步较晚，大规模采用会员制并收取会员费难以行得通。但是，由于政府拨款具有很大的不确定性，社会组织可以提高自身核心竞争力以及吸纳和筹集资金的能力，建立完善的内部收入机制，拓展资金渠道。比如，可以在进行公共服务时收取少量服务费用，不断扩大自身的服务领域与自身影响力，提高宣传能力，从而获得部分资金。而增加资金收入后一方面可以保障协会的运转、专业服务人员的薪酬以及未来的服务质量，另一方面也能够减轻政府的财政负担。在美国，社会组织的资金来源除会费以外，还包括发行出版物、开展培训、举办展览会等等。因此，社会组织还可以在公益性的服务目标基础上，举办增加收入的各项经营活动以及公益性质的资金筹募会，也可通过组织的领导团队积极游说来争取社会资金的注入。第二，对于由资金问题导致的人才困境，社会组织可以通过内部挖潜的方式，对于协会人员进行培训，培养其提供公共服务的能力。此外，还可以通过社会宣讲的方式，走入大学校园，广泛吸收具有较高专业水平和学术素养的大学生志愿者来为组织服务。另外，社会组织还应加大宣传力度和制定配套政策，吸引优秀社会人才就业，增加员工福利，打通人才的职业发展道路，排除他们的后顾之忧。第三，在资金的使用方面，社会组织要做的不仅仅是开源，更要节流。首先，要構建合理的资金管理制度，招聘具有专业能力的财务人员，降低财务风险，提升整体的财务管理水平。其次，社会组织要有针对性地规划公共服务活动经费以及日常运营的具体开支，避免不必要的资金支出，还应对组织内部的每一项活动以及运用资金的各个环节制定详细的管理流程。

总体而言，社会组织在面对资金困境时，要通过开源节流的方式来应对问题，既要增加收入来源，也要增内部财务管控。

（三）给子充分信任，理清政社关系

第一，依照建设服务型政府的要求，在社会公共事务管理与提供公共服务上应当坚持由政府主导、社会组织协同治理、公民积极参与相结合的规范化制度。而政府应当给予社会组织充分信任，引导社会组织健康有序发展，同时应进一步培育社会组织发展的土壤，拓展其生存空间，推动其健康成长。这种信任与支持一方面体现为在财政条件允许的情况下，加大资金支持力度，为社会组织注入更多资金，或者通过购买公共服务的方式来资助社会组织。另一方面，政府要为社会组织提供政策优势，若政府难以拨付大量经费，还可以通过税收减免的措施，引导、调解和规范社会组织。因此，政府要不断转变工作意识，贯彻国家的方针政策，给予社会组织充分信任，从而提升公共服务效率。

第二，要理清政府与社会组织之间的关系，明确社会组织的角色地位。针对同样的服务人群，政府与社会组织之间应该避免功能交叉，防止多对一情况的出现，减少行政资源的浪费。因此，社会组织要减少与政府的混乱关系，能够独立与政府并行存在的就要减轻对政府的依附，发挥其单独提供公共服务的优势。对于不得不依赖于政府存在的社会组织，应当尽快并入政府。另外，政府要有意识的从全能政府向“小政府、大社会”进行转变，减少承担大量公共服务的职能，将这些工作逐步下沉到社会组织中，发挥其专业化优势。而政府只需对社会组织进行监管，由直接服务转变为间接监督，划清公共服务供给主体之间的界限，按照各主体的自身特点与差异来定向发挥作用，使得各个边界能够相互吻合，从而加强社会协同治理。因此，针对更高效地公共服务，多元主体之间的职能划分和定位显得尤为重要。

三、总结与讨论

社会矛盾的转变对建立新型的社会治理格局提出了更进一步的要求。在这样的背景下，社会组织在多元主体共同参与社会治理的过程中发挥的作用就显得日益重要，其参与到公共服务的供给中也就成为了一种必然趋势。在今后的发展中，其涉及到的领域和范围也将不断扩大。随着社会组织服务能力的提高，供给能力的增强，其发展也将领先于法律和制度的进步，因此也必然面临着一些困境。但是，这并不影响社会组织在参与公共服务中的地位的提升。因此，我们要通过对国外先进经验的学习并结合我国现有的发展和服务模式，加強制度保障和对社会组织的扶持力度，培养专业化人才，变政府与社会组织之间的功能冲突为协同合作，优化社会组织内部管理结构，从而提高公共服务的质量，更好地发挥社会组织的功能。