公共法律服务体系制度建设研究

郑玉明 张雅丽

摘要 为深入贯彻党的十八届四中全会提出的“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度”的要求以及十九大报告对深化司法体制改革、建设社会主义法治文化等提出的要求，云南省于2016年开始推进公共法律服务体系建设。通过调查研究发现，云南省在进行公共法律服务体系建设过程中有许多值得借鉴的实践成果，但是通过调研发现其中仍然存在一些问题。故本文首先对公共法律服务体系建设背景进行具体表述，然后对调研昆明市公共法律服务体系建设过程中收集到的实践成果及发展现状进行描述，接着指出目前昆明市构建公共法律服务体系建设中仍然存在的问题，并且针对问题进行成因分析，最后针对昆明公共法律服务体系建设运行存在的问题提出对策建议，从而为云南省公共法律服务体系建设提供借鉴，以达到让更多的人享受到普遍、便捷、高效法律公共服务的目的。

关键词 公共 法律服务 法律援助

一、公共法律服务体系制度建设的背景

公共法律服务作为政府公共服务职能的关键要素，是全面依法治国的基础性、服务性和保障性工作。党的十八届四中全会明确提出，“建设完备的法律服务体系，推进覆盖城乡居民的公共法律服务体系建设，完善法律援助制度”。2017年9月，司法部发布的《关于推进公共法律服务平台建设的意见》指出要建立实体、热线和网络三个平台。2018年8月24日，***总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出，要加快建设覆盖城乡、便捷高效、均等普惠的现代公共法律服务体系。党的十九大报告对深化司法体制改革、建设社会主义法治文化等提出了明确具体的要求，同时指出，人民的主要矛盾已经发生了转变。人民的美好生活不仅对物质文化生活提出了高要求，而且对公平、法治、正义的社会环境也提高了要求，对法律服务的需求也达到了前所未有的水平。因此，为了更好满足人民群众对公平正义价值的追求，更好地分享全面依法治国成果，在全国进行公共法律服务体系建设的工作刻不容缓。

以国家高度重视公共法律服务体系建设为契机，2016年云南省司法厅出台《推进公共法律服务实体平台建设的意见》，并遵循“顶层设计、基层创新，先行试点、批量建设，协调城乡、加强基层，全面兼顾、注重效益”的原则，在曲靖市率先进行试点。2017年，开始在昆明进行试点。如今，线下实体平台与线上网络平台和“12348”热线平台的“昆明模式”已经形成，将向全省推广。

二、昆明市公共法律服务体系制度建设的现状

根据课题组成员到昆明市各公共法律服务中心调研发现，2017年以来，昆明市司法局在公共法律服务体系建设方面取得了显著的成就，成功实现网络、热线与实体平台的统一，在云南省构建了“昆明样板”。

（一）昆明市公共法律服务实体平台运行现状

1.昆明市公共法律服务中心正常运行。于2018年1月建成全省首个高标准、高规格的公共法律服务中心。该中心由政府出资租用办公用房，一楼临街独立办公室，面积约500平米。其中，建有360平米的服务大厅，开设“律师、法律援助、司法鉴定、人民调解、公证、综合”6个服务窗口，实现了“一站式”服务群众。在中心人员配备上，由司法局各业务处室轮流派驻工作人员，同时动员五支法律服务队伍入场值班，提供专业服务。

2.昆明市14个县（市）区级公共法律服务中心全部建成，乡镇和村居一级建设工作试点建设中。按规范化标准，有明显的标识，设有服务大厅、开设法律咨询、法律援助、公证、人民调解窗口，安排本地区法律服务队伍轮流值班，工作人员、工作职责、工作流程上墙公示，工作有序开展。

3.2018年，昆明市各级公共法律服务实体平台接待群众来访43189人次，办理事项25001项。

（二）昆明市公共法律服务网络平台运行现状

2017年昆明市司法局开始进行“互联网+公共法律服务”探索，推出了全国首个“法律机器人”，填补了司法行政领域在人工智能方面的空白。同时完善了12348系列线上服务平台，创新了“12348昆明法网”并且开创了离群众生活更近的“掌上昆明12348”APP，构建起了功能更为全面的公共法律服务“智慧网络平台”。自2017年4月试点以来，全市铺设的24台“智慧网络平台”已为市民解答法律问题、提供法律解决方案7万余次。

（三）昆明市公共法律服务热线平台运行现状

2018年，昆明市司法局将“12348”热线与法律援助热线合二为一，做到“一号对外、集中受理、分类处置、限时办结”。探索建立銜接联动机制，实现“12348”公共法律服务热线与96128政务信息查询专线的协作。加强热线平台与网络平台的业务融合、数据整合，将网络平台的“法律机器人”植入热线平台，群众拨打热线后可接入网络平台，获得“一键式服务”，实现热线平台与网络平台的协调联动。2018年1月份已顺利开通4个接电端口，截至2018年底，共接电7800次。

三、昆明市公共法律服务体系制度建设存在的问题及成因分析

从全省来看，昆明市的公共法律服务体系建设工作虽然走在前列，也走出了昆明特色。但是昆明市的公共法律服务体系建设要想服务切实落地，明显惠及广大人民群众，课题成员组在调研过程中发现，其仍然存在以下几个方面的问题。

（一）公共法律服务资源配置不均

经过调研发现，在昆明一些边远、贫困地区，广大群众对劳动保障、工伤保险、食品药品安全、医疗卫生等方面的法律服务需求较大。但由于在这些地区公共法律服务匮乏，法律资源分布不均，导致群众存在无法及时获得法律服务和无力负担法律服务费用的问题。

其主要原因是：第一，公共法律服务的供给总量与满足社会需求存在较大差距。第二，公共法律服务优质资源主要集中在中心城区，其他边远、民族、贫困地区的公共法律服务设施比较落后，基础工作也比较薄弱。第三，一村一法律顾问的制度没有切实落实，在实际操作中，这些法律顾问不仅综合素质参差不齐，同时在部分村寨，这些法律顾问并没有实际的深入基层提供相应的法律服务。

（二）公共法律服务水平不高

昆明市公共法律服务体系建设面临着服务设施“硬件”建设难，专业人才和技术、服务制度、服务质量“软件”配套提升更难的挑战。在基层农村，公共法律服务能力和平台“小、散、无、旧”现象以及法律服务专业人才“引不进、留不住、养不起”的问题尤为突出。法律服务队伍的正规化、专业化、职业化建设任重道远。。

存在以上问题的主要原因：一是，公共法律服务相较于其他公共服务专业性更强，服务人员需要具备专业的法律知识和法律业务能力，而目前此项工作局限于司法行政系统内开展，专业法律服务人员缺乏，公共法律服务队伍薄弱。二是，目前在实体平台提供公共法律服务的人员不固定，从昆明市情况可知，工作人员主要为县区司法局或司法所抽调人员以及律师事务所轮流值班律师，行政人员缺乏专业法律知识，工作模式固化，专业律师由各律所轮流派驻，参与度不高，从而带来案件或事情办理没有延续性，制约了公共法律服务的质量。三是，政府财政等保障水平不高，社会参与力量不足，多元化公共法律服务供给模式尚未普遍形成。

（三）公共法律服务社会化程度不高

目前，公共法律服务体系建设还主要是在司法行政体制内运行，群众对公共法律服务的职能、性质、作用不了解，遇有法律问题仍习惯于求助于信访、公安等部门，导致公共法律服务资源不能充分发挥其作用。

存在以上问题的主要原因：一是政府在进行公共服务整体布局时没有将公共法律服务放在与文化、教育、卫生等基本公共服务同等的地位去谋划，尤其是部分基层政府和部门在执行与落实政策时重视度不高，导致公共法律服务效果不明显。二是公众寻求法律帮助属于实践性活动，但是由于政府宣传不够，导致公众对公共法律服务的性质缺乏了解或信赖度不高。

在昆明，尤其是一些偏远农村地区，广大人民群众对于公共法律服务平台知之甚少，在寻求法律服务的过程中，更习惯和趋向于面对面的咨询，对于智能化的公共法律服务平台存在不了解、不习惯、不会用的问题，这在一定程度上和政府对公共法律服务平台的宣传存在缺失和不到位、重视度不够等问题有关。

四、对完善昆明市公共法律服务体系制度建设的建议

针对以上课题成员在调研过程中发现昆明市公共法律服务体系建设过程中存在的问题，我们结合昆明市各地落实平台建设的实际情况进行了分析，对进一步完善昆明市公共法律服务体系的建设，课题组给出以下建议。

（一）推进标准化建设，均衡公共法律服务资源配置

要想解决由客观地域原因导致的法律服务资源分配不均的问题，最有效的解决方式，就是推进法律服务标准化建设。首先，提高线上网络平台的覆盖率，一是尽可能覆盖到村（社区）一级，在每个村（社区）设置专门人员负责对法律公共服务工作进行专门管理，并对其进行平台、热线操作进行培训，以促进法律服务工作的有效开展，二是将智能法律服务平台延伸应用到车站、码头、机场、地铁、医院、商城等人员流动大、服务需求集中的区域，让更多人民群众能够便捷享受法律服务。其次，在政府的统筹运营之下，最大化地用好一切可以运用的社会力量，实现资源最大化。第一是政府购买服务，政府在统一完善每个村（社区）的基础条件的基础上，预留购买阶段性法律服务的经费，定期更新知识，以此弥补基层法律服务力量的不足。第二是积极号召、鼓励和动员高校法律专业的师生、退休政法干警等社会力量参与公共法律服务，充分发挥好各方面力量在公共法律服务中的作用。

（二）推进队伍专业化建设，提高公共法律服务水平。

要想提高公共法律服务水平，当务之急是要加强公共法律服务队伍建设，提高其的专业素养与实际操作技能。同时，要加强公共法律服务平台建设各个要素之间的内部联系，从多个角度整合资源，形成完整的公共法律服务体系。

第一，对于每一个专业法的领域都要培养专业的人才提供法律服务，并对这些人才资源进行有效整合。第二，要加强服务主体多元化，努力形成以司法行政机关为主导、有关工作部门协同配合的工作体系。第三，重视技能培训，当前公共法律服务人员不仅需要扎实的专业知识，并且需要具有熟练操作网络与热线平台，以此来提高服务效率，让每一个线上平台都发挥其应有的作用。第四，建立服务评价体系和激励保障机制，让接受法律服务的人为服务人员的服务效果进行评定，并加大这一部分在服务人员绩效考评中的比重，让绩效考核与服务人员的切身利益紧密相关。并对做出重要贡献的公共法律服务机构和人员，按照国家有关规定进行奖励、表彰，以此提升服务人员工作的主动性与积极性，以达到让每一个实体法律服务平台切实发挥效能的目的。

（三）推进实用化建设，提高公共法律服务的影响。

社会化程度的高低，主要表现在知晓度和影响力上。因此要想提高公共法律服务的社会化程度，一是要自上而下的，加强学习各级关于推进公共法律服务体系建设的政策和文件精神，以提高各级领导对此项工作的重视程度，并指导工作开展。二是要打造公共法律服务品牌。“品牌”具有瞩目、独特与好记的特点，通常为宣传的利器。因此扩大公共法律服务体系的整体影响力，应当找到昆明市在建设公共法律服务体系过程中与众不同的亮点与特色，并打造为主题品牌进行宣传，達到让人民群众在需要法律服务时，有针对地找到适合自己的平台得到及时有效的服务。

与此同时，要大力宣传政府主导构建公共法律服务体系的重要意义。让群众明白政府在为切实维护群众合法权益，构建公平、正义的法治社会所做出的努力。要简单易懂广泛地宣传公共法律服务体系线上平台的使用方法，让更多的社会群众了解公共法律服务，畅通群众线上寻求法律服务的渠道，形成全民参与的良好氛围。

（四）推进多元化建设，提高公共法律服务体系建设的保障能力

公共法律服务因为其“公共”属性，决定了服务的“买单人”主要是政府，不具有竞争性。但是，结合当下多元治理主体的背景，只有多方吸纳社会资金广泛参与，才能使公共法律服务工作走得更顺、走得更远、走得更好、走得更优，让人民群众能够长期享受无偿或者价格低廉的优质高效的服务。

因此要突出政府主导，克服司法行政机关“单打独斗”思想，强化服务主体的多元化，努力形成司法行政主导、相关部门协同推进的工作制度机制。不仅如此，在政府进行规划工作过程中，就应该在政策上给予公共法律服务体系建设一定分量的政策保障，以此为指导，更应当从政府财政方面给与一定的财长保障。与其同时，为了充分发挥市场作用，减轻政府的财政负担，政府应当多举筹资，再坚持政府财政为主要支撑的基础上，引入市场企业资金。形成政府主导，多元参与的经费保障模式，持续有效地推进公共法律服务体系的建设。

综上，我们可以发现昆明市的公共法律服务体系建设起步早、推进快，有很多经验与成果，值得推广，同时对于云南省整体公共法律服务体系的后续建设与完善具有很强的借鉴意义。为了进一步促进云南省公共法律服务体系的全面建设，课题组提出以上建议。