司法权与行政权在保障公民环境健康中的分工

张亭

摘要 保障公民环境健康关系到每一个公民的切身利益，健康权是公民最为重要的权利之一。在关于保障公民环境健康的几部法律与政策中，行政权与司法权的分工存在监管体制过于抽象不利于执行、监管机制与风险评估机制不能适应、行政处罚力度小、司法救济机制缺失、行政权与司法权衔接不够等问题，这些问题不及时解决将会直接影响保障公民环境健康的效果。因此当务之急就是分别从这几个方面进行分工的完善，明确司法权与行政权在保障公民环境健康中各自的地位以及相应的权力义务。完善司法权与行政权在保障公民环境健康中的分工才能保障公民环境健康权益的实现。

关键词 行政权 司法权 公民环境健康

一、司法权与行政权在保障公民环境健康中分工的现状

（一）行政权

根据《环境保护法》等众多法律法规和政策的规定，可以得知在保障公民环境健康中，行政权起主导作用。国务院环境保护行政主管部门负责制定国家环境质量标准，对全国环境保护工作实施统一监督管理，建立环境监测制度。县级以上地方人民政府环境保护行政主管部门，对本辖区的环境保护工作实施统一监督管理。从制定标准和制度到执行环境监督管理几乎由行政机关包揽。可以看出在保障公民环境健康中，行政权发挥了极大的作用。这是由行政机关性质决定的，负责现实执法和落实有关政策。司法权与行政权在保障公民环境健康中分工要切实考虑这两种权力的性质，进行合理分工。行政权主要负责执法部分，与现实环境健康保护直接相关。

（二）司法权

通过仔细对比研究，笔者发现在《环境保护法》等众多法律法规和政策的规定当中，几乎没有看见司法权的内容。也就是说，在保障公民环境健康中，立法并没有明确规定司法权的权力配置。这就导致了司法权在保障公民环境健康中的缺失。司法权本身就处于被动地位，没有立法规定保障，司法权恐怕更难发挥本身的作用。而我们知道，保障公民环境健康需要行政权和司法权各自发挥其作用，互相配合，互相影响。行政权永远无法代替司法权，司法权的缺失必然会导致公民环境健康保护的不力。行政权多侧重于监督管理和处罚，对于违法的有关企业可以进行一定的处理，但是保障公民环境健康不仅需要执法保护，也需要司法救济。在公民环境健康利益受到侵害的时候，司法能够提供救济的途径，从而在结果上保障公民健康权的实现。

二、司法权与行政权在保障公民环境健康中分工的问题

（一）监管体制过于抽象不利于执行

行政执法的来源是立法规定，只有做到有法可依，才能保障执法有效。纵观我国目前关于保障公众环境健康的所有法律法规以及政策规定，其中对于保障公众环境健康都过于原则化和抽象化。其中《环境保护法》只在第一条立法目的当中规定了保护公众健康，在第39條当中提及了环境健康同样是纲领性的规定。这些规定不仅数量少，而且过于抽象不利于执行。没有立法依据，执法难以落实。即使出现了损害公民环境健康的事件，由于没有法律依据，行政机关同样没有执法的权力，更不能对有关单位进行处罚。有关法律规定了环境保护行政主管部门享有对环境的监管权，但是具体如何实施监管以及权利义务的配置都没有清楚明确的规定。行政执法机关只能根据抽象的监管体制进行执法，但是没有清晰具体的规定难以做到及时执法和正确执法。可见，当下我国对于公民环境健康的监管体制还存在极大的问题，这些问题都将直接关系到公民的健康权能否得到保证，因此监管体制还需要进一步完善。

（二）监管机制与风险评估机制不能适应

环境保护行政主管部门既有监管权力，也有检测权力，同时中央和省级也设立了环境健康风险评估专家委员会。这些制度从前期检测与评估到过程中的管理可以说是非常完整，是一套完美的制度设计。但是在现实生活中，监管机制与风险评估机制联系不够紧密，互相无法配合以达到较好的效果。监管机制与风险评估机制都是保障公众环境健康中的重要环节，并且本身之间存在紧密的联系，需要互相结合才能达到预期的效果。风险评估可以为监管提供借鉴，同时在监管前就可以提示有关工作人员，可以提升监管的效率和质量。同时，监管是风险评估目的实现的手段，不进行管理，风险评估就失去了其存在的意义。监管机制与风险评估机制不能适应将使得有关工作脱节，在某些执法方面存在漏洞。

（三）行政处罚力度小

行政权不仅意味着可以进行直接的监管，还可以对有关违法单位进行处罚。处罚是保障行政执法效果实现的有效途径。通过处罚可以增加有关单位的违法成本，在事后给予它们警示的作用，从而减少违法的频率。然而目前的行政处罚规定显示，处罚力度太小，违法的单位需要承担的行政责任力度不够。处罚力度不够就难以达到警示违法单位的作用，一般违法的原因都是为了经济生产，增加经历效益。处罚的后果还比不上因此带来的收益的话，那么经过利益衡量，违法单位下一次还会选择继续违法。这就无法达到行政执法的效果，也根本无法减少单位违法的现象。

（四）司法救济机制缺失

在保障公众环境健康中，违法企业的行为既对社会环境造成损害，又会对公众的健康造成侵害。无论是前者还是后者，都需要司法的救济。行政执法只能处罚违法企业一方，却不能对受害一方给予补偿，这就需要司法权来实现。据调查，每年有关保护公众环境健康的案件少之又少，几乎都在行政处罚环节结束，没有进入司法领域。处罚违法企业并不是目的，保护公众环境健康才是本质，因此在公众环境健康受到损害的时候，要及时给予一定的救济。司法作为最后一道防线，也是公民实现救济的最佳途径。在这一方面缺失，公众环境健康保障机制将失去重要一环。违法事实发生，损害事实发生，这都无法改变，唯一能够作为的就是及时补偿受害方，在物质上给予补救，尽量的降低损失。而这些补偿成本需要违法企业承担，由此可以加重违法企业的责任，即不仅需要承担行政责任，还需要承担民事甚至刑事责任。一方面可以补偿受害方，另一方面可以加重企业的违法成本，促使企业降低违法频率。

（五）行政权与司法权衔接不够

行政权与司法权在保障公民环境健康中无论如何分工，只是手段和职权的不同，其最终目的都是一样。行政权注重监督管理，司法权注重救济与惩罚，两者都在保障公民环境健康中发挥重要作用。但是监督管理和救济与惩罚是分不开的，监督管理的行为是救济与惩罚的前提，救济与惩罚则是监督管理目的实现的途径，因此必须进行结合才能完整的保障公民环境健康权益。目前行政权与司法权在这一方面衔接不够，立法也并未规定两种权力应该如何联系，现实生活总更是各自履行职责，少有合作交流。行政权与司法权衔接不够则无法更好的对环境进行管理和无法更好的保护公众的健康权益。

三、司法权与行政权在保障公民环境健康中分工的完善

（一）进一步明确细化监管体制

监管是行政权较为重要的一部分，监管权无法很好地实现，环境保护的目的也就无法实现。目前的监管机制过于抽象，现实中不利于落实。因此在原有的纲领性规定的基础上还需要进一步完善。中央的地方监管部门权力如何划分，监管的具体操作事项以及和其他机制如何联系等都需要进行详细的规定。只有明确细化监管机制，执法人员才能正确执行，以达到保障公众环境健康的目的。在立法上需要完善，在执法机制中也需要完善。明确细化监管体制看似只是很小一部分，却对保障公众环境健康起着决定性作用。監管无法落实，违法现象就不会减少，公众的权益就无法得到实现。

（二）紧密联系监管机制与风险评估机制

监管机制与风险评估机制需要加强联系，在各自履行职责的基础上增加合作，才能实现监管与风险评估的目的。首先，有关规定要完善，明确规定监管部门与风险评估部门如何联系与合作，分别在合作中履行何种职责。其次，有关的部门人员不能只限于履行自己职责，还需要互相多沟通多交流。在工作上互相帮助，互相借鉴。只有这样，监管与风险评估才能连成一整套机制，在合作中发挥各自最大作用。通过风险评估机制保障监管的效率和质量，通过监管机制来保障风险评估目的的实现。

（三）加大行政处罚力度

涉及违法的单位首先要加大处罚金额，原则就是高于违法带来的收益，这种标准方可实现处罚的目的。其次，行为达到一定的严重程度就直接进行永不允许进入市场的规定，彻底断绝违法企业进入市场损害环境健康的可能性。只要有利益存在，违法企业就不可能停止这种行为，给社会和公众造成严重影响就应当直接剥夺进入市场盈利的权利。企业违法成本低，交了罚款就可以继续经营，但是对社会和公众仍然存在潜在威胁，我们也不能保证经过处罚企业就不再违法。违法造成的后果是对环境极大的损害，这是金钱利益都无法衡量的。经济利益受影响还可以弥补，环境损害了将无法挽救。

（四）完善司法救济机制

环境侵权案件应该成为司法机关的常态，随着社会上因环境损害导致的侵权现象越来越多，有关的案件数量却没有增加，这是不正常的现象。司法权就是为了保障公民的合法权益，公民的健康权受损害理应得到司法的保护。可是目前这一方面的司法救济机制存在较多缺漏。公民的健康权益受到侵害无法通过司法途径得到救济。因此未来有关的司法救济机制应该完善，为受害方提供完整的保护渠道。在公民的环境健康保障中，行政权应该处于主导地位，但同时司法权也不应该缺失。

（五）完善司法权与行政权的合作机制

司法权与行政权在保障公民环境健康的合作是必要的。任何一方面缺失，保障都是不完整的。行政权通过监管和处罚来保护环境，司法权通过救济来保护因为违法行为受到伤害的当事人。司法权与行政权可以各司其职，但是不意味着不能合作。既然目的相同，都是为了保护公民环境健康，那么就存在合作的可能性。事实证明在其他方面司法权与行政权的合作都取得了良好的效果，没有另一种权力的支持，无论是行政权还是司法权都无法更好的履行自己的职责，也不能达到保障公民环境健康的目的。

司法权和行政权在保障公民环境健康中的分工首先需要考虑司法权和行政权本身的权力属性，做出争取的划分。其次需要考虑保障公民环境健康的特殊性，即仅靠行政权或者司法权一方的力量是无法达到保障公民环境健康目的的。因此结合保障公民环境健康的背景、现状、问题需要进行目前分工的完善。在行政权分工、司法权分工以及两者合作与联系三个方面进行体制的健全。针对目前的现状，应该坚持行政权的主导地位，在监管、风险评估等机制上进行完善，同时司法权不能缺失，应该发挥司法救济的作用，只有这样才实现了公民环境健康保障的完整的机制。