项目制扶贫的实现困境与路径选择

宗雪艺

摘要 我国实施精准扶贫过程中，以项目的形式结合帮扶是实现贫困户脱贫的关键途径，也是带动贫困户摆脱困境的强有力方法。由于致贫原因不同，本文针对项目制扶贫在运作过程中存在的一些问题进行研究，并根据出现的问题进行相应的路径选择，为切实改善我国乡村贫困现状提供依据。

关键词 贫困 精准扶贫 项目制

一、序言

分税制改革以来，项目制作为国家专项资金的再分配机制，中央政府的财政拨款通过“项目”或“专项”的形式，依靠专项化转移支付资金，自上而下对农村进行“反哺”。发展产业脱贫一批是精准扶贫的重要途径，也是近几年来的扶贫重点措施之一，如何以精准扶贫理论为指导，通过项目制缓解农村地区的贫困，整合现有的扶贫资源和方式，吸收农村人口积极就业，带动贫困人口收入增长，增强贫困地区的发展活力已成为一项急需解决的命题。

二、相关概念

（一）贫困

贫困分为广义贫困和狭义贫困。狭义的贫困不仅表现在个体的物质生活方面，还体现在精神生活方面，可以用经济指标来衡量。狭义的贫困者处在社会的最底端，生活水平低下，缺乏相应的经济能力，无法满足自身最基本的生理需求亦丧失自身的社会地位，没有相应的社会权力，只能受人欺压和剥削，遭受由自身贫困所带来的社会歧视以及社会不尊重。而广义的贫困除了涉及物质生活和精神生活之外，更聚焦生活质量和生活水平的高低，当物质生活方面无法获得绝大多数人都拥有的衣食住行方面的满足以及精神生活方面无法与其他社会成员基本对等的水平时，当缺乏生活必须的物资和精神方面的物品和服务时，当缺乏社会活动的参与机会与参与能力时，当面对风险来临的无助脆弱无力应对的和处理时，都是贫困的表现，无法用指标来衡量。

（二）項目制

分税制改革以来，中央政府减免了农业税，并将财政资金通过“项目”或“专项”的形式经过层层审批下拨到基层，用作建设资金。其资金的运作过程是由上级政府作为资源主体对专项资金进行“打包”;地方政府作为执行主体对项目进行“抓包”，通过整合各种资源对项目进行申请;基层政府或村级组织作为参与主体对项目进行“抓包”，积极争取项目资源，为本地发展所用。

三、贫困人口致贫原因分析

（一）地理因素的影响

对于拥有绝大多数农业人口的村庄来说，自然环境、耕地条件以及相应的技术应用的好坏，是制约村民收入水平和生活水平的重要条件。这种靠天吃饭的生存方式本身就存在极大地不稳定性，地形特征、气候条件、降水多少、病虫灾害都是制约该村发展的重要因素。若不遇灾害还能保证种植的收成，若不幸遇上灾害，虽不至于颗粒无收但也是损失巨大。

（二）农村剩余劳动力

留守老人和留守儿童缺乏劳动力是导致贫困的原因之一。随着城镇化进程的加剧，大部分村庄都出现空巢化现象，村里的贫困户大多是缺乏劳动力的孤寡老人和儿童，他们由于年龄的限制或劳动能力的不足，导致劳动效率低下，从而易产生贫困问题。除此之外，因病致贫或者大病返贫是贫困发生率最高的因素。有些贫困家庭本就处在贫困状态，若是生病会加剧家庭的贫困程度;有些非贫困家庭，一场大病来袭（例如癌症、肿瘤等）或者慢性疾病需长期靠药物治疗就足以摧毁一个原本非贫困家庭，使其陷入贫困当中。

（三）技术和资金缺乏致贫

在农村一般都是一家一户几亩地种植农作物，没有形成大规模连片种植，单纯依靠农户自身的种植经验，缺乏种植技术，倘若遇上病虫灾害等无法应对的问题时，没有相应的资金购买化学肥料或者药剂来抵抗病虫灾害时就会导致农作物的产量下降，进而导致收成的减少。

（四）思想观念以及教育的缺失致贫

农村教育程度存在普遍低下的问题，特别是父母辈的农民，有些根本没有受过教育，老一辈的人认为靠干农活可以养家糊口就根本没必要再花钱去上学，这就容易导致贫困的代际传递，有可能致使他们的子女后代也存在教育程度低下的问题。由于受到的教育有限且深居农村，只能从事相应的农业劳动。当贫困成为生活的常态时，那些贫困的村民早已接受了贫困的事实，从而缺乏主动脱贫的思想和行动。

四、项目制扶贫的治理困境

（一）目标瞄准的偏离

扶贫项目的识别首先由贫困村分析自身的发展情况，归纳整理出自身发展最需要被支持和帮助的项目，整合之后上报到基层乡镇政府，乡镇政府根据各个村庄的发展需求，统一整合后上报到县级政府进行备案。而在“自下而上”的项目上报和申请的过程中，由于信息的不对称，基层的村庄或政府就拥有了相对的“主动权”，会加入自身的发展意图或将其他分散的需要资金支持的碎片项目进行整合，将单一的扶贫项目巧妙转化成为综合性的扶贫项目，导致扶贫目标的置换和瞄准偏离。

（二）精英俘获现象

精英，简单概括来说就是村庄内相对有能力的人，可能是与村干部关系来往较密切的人，可能是村内的种植大户或者养殖大户，可能是拥有相当财产的创业返乡人员，亦可能是在村庄内较有威望的人。他们相对于普通村民来说更具有话语权或拥有更多的知情权或发言权。当扶贫项目的申请需要村民提供相应的配套资金时，没有经济能力的贫困户就成为边缘人员，被项目排除在外。

（三）选择性平衡的制约

在基层上报和申请项目之后，上级政府会根据自身对项目村庄的了解程度、重视程度、是否有能力完成、完成效果如何、能否靠产业如期脱贫等因素进行考量，还要对贫困村的性质，即是否是国家级贫困村或者是省级贫困村，是否有相关的发展经验，是否有有能力带领脱贫的政府工作人员等进行分析，进行选择性平衡。这种识别的程序违背了所谓公平公正的原则，扶贫的资源并没有被“均分”而是有选择性的挑选，使得有发展能力的村庄能够获得更多资金和资源的支持，从而加大了村庄与村庄间的差距，造成贫者愈贫的现象。

（四）村集体的弱化