地方性行政法规制定与实施过程中几个问题分析

摘 要 十九大以来，国家将法治化建设作为国家建设的重要战略，多次强调依法执政、依宪执政，在这样背景下，各地方政府全面推进依法行政政策。本文在对地方性行政法规制定与实施的原则进行阐述的基础上，对《铁岭市电动车管理规定（草案）》的制定流程进行了说明，最后，就地方性行政法规制定与实施过程中存在的问题进行了分析，并对地方性行政法规的制定与实施提出几点建议，以为各地方政府的地方性行政法规的制定与实施工作提供借鉴。

关键词 地方性行政法规 依法治国 依法决策

作者简介：赵莎，铁岭市委党校。

中图分类号：D921.8                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.302

随着国家法治化建设进程速度的加快，国家的立法、司法和行政工作越来越完善，人民的合法权益得到了法律的保障，各地方政府积极配合国家机关的工作，以建成法治政府为政府工作的重要战略目标，以完善自己的行政工作。目前阶段，铁岭市的法治政府建设初显成效，具体来讲，在深入贯彻落实《全面推进依法行政实施纲要》的背景下，铁岭市的行政工作和政府重大决策制度越来越完善，行政执法监督制度也越来越科学，总体来讲，铁岭市法治政府建设工作取得了一定的成果，但是铁岭市在对地方性行政法规的制定和实施过程中仍然存在一些问题，这些问题不仅阻碍了地方政府的工作，而且对国家法治化建设进程的推进也产生了影响，所以在这样的背景下，对地方性行政法规制定与实施过程中存在的问题进行研究就具有十分重要的理论和现实意义。

一、 地方性行政法规制定与实施的原则

（一）制定地方性行政法规的合理界定原则

在制定地方性行政法规的过程中，需要遵循职权职责的合理界定原则。这是因为地方性行政法规与国家立法机关制定的国家法律法规有所不同，这种不同不仅体现在立法主体的不同，而且适用范围和具有的法律效率也有所区别，一方面，与国家的法律法规相比，地方性法律法规的适用范围仅限于本市行政区域内，比如说，在《铁岭市电动车管理规定（草案）》的原文中，将草案的适用范围限定于铁岭市城市规划区域范围内，而在《铁岭市电动车管理规定（草案）》的修改稿中，将该草案的适用范围修改为铁岭市行政区域内，所以说，在地方性行政法规的制定过程中，一定要对地方行政法规的适用范围进行合理的界定。另一方面，由于地方性行政法规的制定要以国家相关的法律法规为立法依据，所以一定不能跨越政府权利的边界，特别是十九大以来，国家要求政府简政放权，实行包括责任清单、权力清单和负面清单在内的清单制度，特别是在负面清单制度中，要求政府明确规定“公民和企业不该做什么”，而应该尽量减少对“公民应该怎么做”的规定，这一点在《铁岭市电动车管理规定（草案）》中非常明显，《铁岭市电动车管理规定（草案）》中明确要求：电动自行车、电动轮椅车在非机动车道行驶时最高时速不得超过十五公里，而且草案还对电动车的逆行和酒驾做出了禁止规定。

（二）制定地方性行政法规的依法决策原则

一方面，地方性行政法规的制定要以国家的法律法规为立法依据，在《铁岭市电动车管理规定（草案）》中，第五条规定电动车要符合相关的标准，这一条就是以《中华人民共和国道路交通安全法》为立法依据的。

另一方面，在法规的执行过程中也要严格依照法律的程序办事，在政府进行重大决策时，要经过多重程序的协调与配合，比如说，在制定地方性行政法规的过程中，应该严格规范市民的参与，还要听取相关专家的建议，并对法规带来的和法规实施的过程中可能存在的风险进行评估，制定出草案后还要递交国家相关部门进行合格性审查，审查不合格时，要对法规进行修改，具体来讲，在《铁岭市电动车管理规定（草案）》的制定过程中，就对该草案进行了修改，比如说，草稿原文第十五条规定电动自行车和电动轮椅车的驾驶人必须年满十六周岁，而在草稿修改稿中，将电动二轮车的驾驶人也列入了草案的限定范围内。

（三）地方性行政法规的严格执法原则

政府要想提升自己的执行能力和政府公信力，在行政工作的过程中就要求政府各级部门的工作人员提升自己的工作效率，特别是相关的执法机关在执行地方行政法规的过程中，要遵循严格公正和文明执法的原则。

首先，地方政府可以通过推进部门综合执法，来深化政府的执法体制改革工作，这就需要政府对行政执法部门的执法权限进行限定，一定要保证政府部門的工作效率的提升，切勿出现越俎代庖的现象，特别是对于长期以来政府存在的多头执法和重复执法的问题，要求当地执法部门遵循属地管理原则将权利下移。

其次，要对行政执法行为进行严格的规范，一方面，对执法队伍中的执法人员进行规范，要求执法人员必须通过国家的资格审查考试，做到持证上岗以及对各级部门的执法范围和内容进行规定;另一方面，对政府各级机关的行政工作要尽量予以量化，因为在过去的行政工作中，由于对行政的范围、种类，甚至是行政的幅度，都缺乏统一的量化标准，所以在执行的过程中就很容易出现问题。

最后，完善行政执法程序有利于维护严格执法原则，通过对执法部门的执法过程进行记录，最重要的是国家相关部门一定要对地方性行政法规的执法流程进行明确，一定要体现严格执法原则，只有这样才能使得地方性象征富贵不至于流于形式。

（四）地方性行政法规的制定流程

以《铁岭市电动车管理规定（草案）》为例，地方性行政法规在制定的过程中首先需要经过市人民代表大会的审议，只有经过多次审议后才能进行公布，在这个过程中，要面向社会各级单位，征求各界人士的建议和意见。

《铁岭市电动车管理规定（草案）》经铁岭市人大常委第四十九次会议审议后，2017年11月1日，铁岭市人民代表大会乘务委员会通过官网发布报告，鼓励各组织和个人通过电话、信函等形式向铁岭市人大常务委员会反映意见。

11月30日，铁岭市人民代表大会常务委员会召开了第五十次会议，会议结束后，对《铁岭市电动车管理规定（草案）》的修改情况进行了汇报。

12月4日，铁岭市第五十次人大常委会，再次面向社会各界人士公开征求意见，意见征求时间截止到12月12 日。

二、 地方性行政法规制定与实施中存在的问题分析

（一）职能履行不到位

在地方性行政法规实行的过程中，存在着政府职能履行不到位的问题，实际上，这个问题不是铁岭市所独有的，在全国范围内，都存在着政府行为越位、缺位和错位的问题，具体来讲，首先，各地区的政府长期存在着行政代作为，这也是经常出现恶意抬高行政审批门槛和过分干预微观经济行为等问题的原因;其次，地方政府还容易出现的一个问题就是职能缺位，对于应该由政府出手进行管理的问题，比如公共服务、环境保护等，政府没有给与足够的关注与重视;最后，地方政府在履行职能的过程中还容易出现职能错位问题，为权力寻租现象的发生提供了空间，不仅导致政府的工作效率大大下降，而且很容易滋生政府人员贪污腐败。

（二）决策机制不健全

在政府依法决策的过程中，存在着包括审核程序不对、缺乏合法性审查、决策监督缺失和决策责任制度缺失的问题，这些因素共同作用，导致决策机制缺乏科学性，也就不足以引起民众的认同与尊重，如果政府长期处于这样的状态，极有可能陷入习总书记所强调的“塔西佗陷阱”，因为一个国家只有拥有健全的决策机制，才能保证社会公平正义，有助于在全社会范围内营造良好的社会风气，最重要的是，应该完善决策监督机制，政府的重大决定事项不仅要经过专家的研究和考核，而且政府机制内部也应该建立完善的事前监督机制，但是目前来讲，我国的地方性法治政府的建设存在着非常严重的决策机制不健全问题。

（三）执法体制规范性缺失

在对地方性行政法规进行实施的过程中，存在着执法体制规范性缺失问题，具体来讲，由于行政执法队伍人员过多，且存在着执法规范和水平参次不齐的问题，也就导致出现执法扰民的现象，甚至由于这种体制的规范性缺失导致了地方性法规本身的科学性和合理性缺失，比如说，在《铁岭市电动车管理规定（草案）》中，第十五条规定，电动三轮车的计时人员必须取得机动车驾驶证D，而我们发现，在城市中，电动三轮车的驾驶者多为年迈的老年人，而许多老年人并为接受过素质教育，所以第十五条规定并为考虑到实际的电动三轮车的使用情况，也未对社会进行严密的考察，不仅为人民造成了很大的困扰，也引起了社会的质疑。

（四）行政权力监督机制不完善

在地方性法规实施的过程中，由于行政监督机制不完善，所以很容易导致监督失效，目前阶段我国采取的多元地方行政监督机制，也就是人大、国家审计部门、国家司法等都可以对地方政府的行政工作进行监督，而且社会舆论和媒体公众也有权利对地方政府的工作进行监督，这种多元监督机制内涵的深层意义就是对地方性行政法规的监督力度的缺乏，此外，由于缺乏监督法制的制约，在地方性行政法规制定和实施的过程中，很容易出现监督作用失效的问题，在我国的监督机制中存在着严重的党政不分的现象，有些地方政府的工作人员将党内监督变成了内部监督，这样就大大削弱了监督效果。

三、完善地方性行政法规的对策思考

首先，应该对地方政府的职能履行工作进行优化，要求地方性行政法规的执法人员对法规具备充分的了解，只有在执法人员足够了解法规的基础上，才能保证执法工作的严格与公正;其次，要建立完善的决策机制，在地方性行政法规的制定过程中，应该吸收社会多方面的意见和建议，有助于决策机关从不同的立场思考决策的可操作性，进而使地方性行政法规的科学性得到保障，此外，还要对执法队伍进行优化，比如说，对地方性行政法规的执法人员进行定期培训，解决执法队伍水平参差不齐的问题;最后，还要对地方政府的执法工作进行必要的监督，这就需要国家建立和完善监督机制，不仅要扩大监督的队伍，最重要的是扩大监督的力度，避免使监督机制流于形式，而且，对于地方政府存在的执法失误，要给与相应的处罚，

在我國的地方性行政法规制定与实行的过程中，存在着包括执法体制、决策体制和监督机制不完善等问题，这就要求政府完善自身的行政工作，提升自身的工作效率，为建设法治社会而努力。

参考文献：

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