中国民用无人机监管体系构建初探

摘 要 近年来，无人机呈现井喷式发展态势。民用无人机因其成本低、功能多、易操作等特点使用日渐增多，为农业、电力、安全、航拍、勘测等领域提供了诸多便利，将部分人工从3D（Dirty， Difficult， Danger）工作中解脱出来。但与此同时，随着无人驾驶航空器的使用日渐普及，由此带来的安全问题越来越突出，亟需完善相关制度，加强对无人机的监管。国际民航组织和一些国家都在积极采取措施以实现对民用无人机的监管，并且形成了可供借鉴的国际范本。中国作为在世界上具有领先地位的无人机制造大国。无人机在生产制造水平、 产业规模和无人驾驶航空器应用领域等方面都处于世界领先水平和地位， 其发展趋势和发展方向为全球所关注。 本文旨在通过分析当前中国民用无人机监管制度的现状，同时借鉴国际民航组织及欧美国家监管制度中的先进因素，探讨构建中国无人机监管体系的路径与方法。

关键词 中国 民用无人机 监管体系

作者简介：马颖，中国民航管理干部学院。

中图分类号：D922.1                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.300

一、无人机概述

（一）无人机概念

关于无人机的概念，国际上并没有统一规定。各国根据国内情况，对无人机做具体界定。根据我国2018年8月新颁布的《民用无人机驾驶员管理规定》，无人机是由控制站管理（包括远程操纵或自主飞行）的航空器。无人机系统是指无人机以及与其相关的遥控站（台）、任务载荷和控制链路等组成的系统。这就将无人机与无人驾驶飞艇和遥控驾驶航空器区别开来。

（二）无人机属性

无人机作为一种新型的航空器，近几年才进入大众视野。根据《芝加哥公约》第八条的规定，任何无人驾驶而能飞行的航空器，未经一缔约国特许并遵照此项特许的条件，不得无人驾驶而在该国领土上空飞行。缔约各国承允对此项无人驾驶的航空器在向民用航空器开放的地区内的飞行加以管制，以免危及民用航空器。这条规定将无人机纳入了芝加哥公约的调整范围，按照这条规定的要求，无人机不得侵入他国领空。

（三）无人机分类

无人机有不同的分类标准。根据操控方式 不 同 分 为 遥 控 驾 驶 航 空 器系统和自主航空器系统;根据用途不同分为消费级无人机、商业用途类无人机和公共用途类无人机;根据动力源不同分为固定翼无人机、多旋翼无人机等种类;基于运行监管的要求，国际上当前对无人机的分类主要基于重量进行。一般来讲，重量小于25千克的为小型无人机，重量在25千克到150千克之间的为中性无人机，重量在150千克以上的为大型无人机。我国最新颁布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》征求意见稿对无人机的种类做了细化规定，包括微型、轻型、小型、中型、大型、植保等几类。欧盟基于运行风险将无人机分为“开放”和“特许”两类。

（四）无人机行业现状

我国无人机产业虽然起步较晚，但是经过十来年发展当前我国无人机在生产制造水平、 产业规模和应用领域等方面都处于世界领先水平和地位。截止到 2018 年底，无人机实名登记信息系统显示，已登记注册约 28.5万架无人 机，各类无人机型号 3720 个。 截至2018年，我国有制造厂家和代理商注册数 1228 家 ，有超过170000个无人机驾驶员， 并且出现了大疆创新、亿航、零度智控等在国际上处于先进水平的无人机企业。2018年中国无人机市场销售份额占全球份额的百分之七十，预计到2020年，中国无人机市场销售额将会增加到600亿。

二、中国民用无人机监管体系现状

（一）监管必要性

无人机在农业、电力、测绘、航拍、安全等领域发挥了重大作用，但也存在很多问题。比如无人机与飞机相撞引发的法律问题、无人机坠落造成地面人员财产损失引发的法律问题、无人机侵犯个人隐私权造成的法律问题。对于民航领域来说，无人机黑飞对造成的对民航运行秩序的扰乱是最大的問题。根据民航局公布的数据，2015年无人机扰序事件发生5起，2016年发生23起，2017年发生60起。其中2017年4月14日至30日发生在成都市双流机场的9起无人机干扰民航事件造成了100架航班迫降，上万名旅客滞留机场。无人机已经成为一个迫切需要监管的领域。

（二）监管体系现状

近年来，我国无人机监管制度逐步完善，形成了包括法律、行政法规、部门规章、规范性文件和相关技术标准在内的无人机监管体系。在法律层面，2018年新修订的《中国民用航空法》新增一条针对无人机的专门规定，授权国务院、中央军事委员会对无人机作特别规定。在行政法规方面，民航局于2018年公布了《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（征求意见稿），从无人机系统、无人机驾驶员、飞行空域、飞行运行、法律责任等方面做了相关规定。在部门规章层面，2017年颁布的《民用航空空中交通管理规则》和2014颁布的中国低空空域使用管理规定（试行）分别从无人机空中交通管理和空域使用等方面对无人机运行进行了规定。在规范性文件方面，民航局近年颁布了《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》《民用无人驾驶航空器从事经营性飞行活动管理办法》（暂行）、《轻小无人机运行规定》《民用无人机驾驶员管理规定》等相关文件，从无人机的空中交通管理、实名制登记、运行、驾驶员管理等方面做了相关规定。

（三）缺点与不足

我国无人机监管制度已经初成体系，但是也存在一些缺点和不足比如说缺少统一的顶层设计，部分监管制度缺少可操作性和稳定性。具体到无人机运行的具体环节，主要表现如下：

1.实名认证制度

2017年民航局适航司发布了《民用无人驾驶航空器实名制登记管理规定》，要求自 2017 年 6 月 1 日起民用无人机的拥有者必须按照本管理规定的要求进行实名登记。2017 年 8 月 31 日后未按照本管理规定实施实名登记和粘贴登记标志的，将被视为违反法规的非法行为，其无人机的使用将受影响，监管主管部门将按照相关规定进行处罚。这是无人机监管的一大进步，在一定程度上遏制了无人机“黑飞”的现象。但是由于登记要求及处罚措施的模糊性，使部分厂商和无人机拥有者不按要求登记。另外，无人机实名制登记系统和公安机关相关数据库没有实现互通，所以无法查验登记的准确性。

2.运行监管制度

根据2015年民航局飞标司发布的《轻小无人机运行管理规定》，基于运行监管和数据报送的目的，大部分无人机需要安装无人机云和电子围栏。但是由于无人机云公司不是官方机构，无人机厂商拒绝把数据交给这些公司处理。另外经过改装的无人机在不安装电子围栏的情况下也能飞行，这就导致了监管的漏洞。

3.适航制度

目前，没有专门适用于无人机的适航监管制度，无人机的适航监管适用2009年民航局适航司颁布的《关于民用无人机适航管理有关问题的暂行规定》。任何民用无人机飞行前，应当参照“民用航空产品和零部件适航证件的颁发和管理程序”向民航局地区管理局申请特许飞行证，使用限制作为特许飞行证的一部分。

4.空域管理制度

根据2003年颁布的《通航管理条例》和2016年颁布的《民用无人驾驶航空器系统空中交通管理办法》，空域的申请很复杂。而无人机的使用范围广、使用人群多，在一些特定情况下空域申请要求难以得到遵守。

5.驾驶员管理

民航局飞标司印发《民用无人机驾驶员管理规定》，修订的主要内容包括调整监管模式，完善由局方全面直接负责执照颁发的相关配套制度和标准，细化执照和等级颁发要求和程序，明确由行业协会颁发的原合格证转换为局方颁发的执照的原则和方法。

三、中国无人机监管体系设想与构建

（一）顶层设计

随着无人驾驶航空器的使用日渐普及，由此带来的安全问题越来越突出，亟需完善相关制度，加强对无人驾駛航空器的监管。我国无人机监管制度的建立大致经历了两个阶段：第一个阶段是2009-2015年，这个阶段主要对无人机自身进行监管，《无人机管理有关问题的暂行规定》（2009）和《轻小无人机运行规定》（2015）在这个阶段出台。第二个阶段是2016-2018年，这个阶段主要对无人机驾驶员进行管理，《无人机实名制登记管理办法》（2017）和《民用无人机驾驶员管理规定》在这个阶段出台。

鉴于无人机种类的多样性以及驾驶员数量众多，目前的制度难以满足无人机监管的需求。根据2018年《民航局关于通用航空分类管理的指导意见》要求，通用航空要突出行业监管重点， 建立基于公众利益和运行风险的分类监管机制，对无人机的监管制度的建立也应如此。在此基础之上欧盟施行的以运行风险为基础的分类管理制度值得借鉴。

风险，是指某种特定的危险事件（事故或意外事件）发生的可能性与其产生的后果的组合。 从风险后果出发，无人机的运行风险主要指失控导致的碰撞风险， 包括（1） 无人机撞击位于地面、与本次飞行无关的第三方，如人员、设施等，造成伤害; （2）无人机碰撞处于空中、与本次飞行无关的第三方，如有人机、其他无人机等。此外，还有诸如财产损失、噪声对环境/人的影响等等 。对无人机风险的评估主要基于以下无人机含有效载荷的重量、 飞行高度、任务用途、 飞行距离、 飞行时间、 是否远离人群密集区域飞行、是否远离机场航路航线飞行等要素进行。针对不同的风险级别对无人机进行分类并采取不同的监管手段，这样一方面是落实民航局通用航空发展“放管结合，以放为主”的制度要求，另一方面能够集中有限的监管资源管理风险较高的无人机，提高监管效率。

（二）监管模型构建

我国无人机监管模型的构建主要分为几个步骤：一是确立以运行风险为基础的分类管理原则，这是无人机监管的顶层设计也就是方法论问题;二是结合运行风险相关各要素建立无人机运行分类方式，可参考欧盟无人机分类标准，将无人机分为开放类、特许类两类;三是制定完善分别针对各类无人机的监管制度，包括驾驶员管理、空域申请、适航标准、登记要求等内容。四是建立完善无人机监管相关技术标准和监管平台， 保证监管目标的实现。

四、结语

近年来，无人机产业飞速发展，在给各行各业带来巨大便利的同时，也带来了诸多社会问题，尤其是安全问题，无人机成为了一个亟需规范的领域。当前我国无人机监管制度建设初成体系，建设成为了包括法律、行政法规、部门规章、规范性文件和相关技术标准在内的涉及无人机实名制登记、适航管理、驾驶员管理、空域申请、运行监管在内的无人机监管体系。但是整体来看监管体系还存在缺乏顶层设计、制度缺乏可操作性和稳定性等问题，需要在当前制度的基础之上，加强无人机监管的顶层设计，建立基于运行风险的分类管理制度。并且在无人机分类管理原则的指引之下，根据运行风险评估完成无人机分类体系建设，并建立相关的各级监管制度和技术标准，以实现无人机监管目的。

注释：

中国民用航空局.2017 年中国民用无人机驾驶航空器运行管理年报.2018，3（2）.

中国民用航空局航空器适航审定司.基于运行风险的无人机适航审定指导意见.2019年1月25日.

民航局计划制定无人机适航管理标准体系本文来源全球无人机网： http：//www.81uav.cn/uav-news/201803/22/ .2018年10月11日.

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