初探“集体土地建设租赁住房”试点扩容的意义和影响

摘 要 2019年1月，自然资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅经批复，新增了5个试点城市利用集体建设用地建设租赁住房，至此，连同之前已批复的北京、上海等13城，试点方案城市达到18个。本文意在通过回顾集体土地定义，分析政策意图，展望未来集体土地建设租赁住房所带来的影响。

关键词 集体土地 租赁住房 租购并举

作者简介：丁一 ，深圳世联土地房地产评估有限公司，房地产经纪人，研究方向：房地产经济学、房地产估价、房地产经营与开发。

中图分类号：D922.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.305

2019年1月16日，自然资源部办公厅、住房和城乡建设部办公厅原则同意福州、南昌、青岛、海口、贵阳5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案。这说明，通过试点实施方案的城市已扩大至18个城市 ，省级层面则新增了江西、海南、山东、贵州，拓展至15个省市。

业界普遍认为，此次政策释放的信号非常强。随着《中华人民共和国土地管理法》（以下简称《土地管理法》）修法工作有序推进，后续集体建设用地改革的力度会更加強化，尤其是在“房住不炒”“多渠道保障、多主体供应、租购并举”“农村集体土地入市”等背景下，笔者认为，农村土地改革重点将首先在住房租赁市场上发端，后续则可能是共有产权住房，逐步实现农村土地入市完全的“同权同价”。总体而言，此番利好，在“限购”不敢松、政策不肯放的高压态势下，未来地产业的商业机会或可转向“集体土地建设租赁住房”。

一、集体土地

集体土地是指农民集体所有的土地。我国《土地管理法》第六十三条规定“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设”。因此，在现行法律体系下，集体土地未经国家征收，出让后，不得用于房地产开发等非农业建设，并且国家严格限制农用地转用建设用地。

二、集体土地建设租赁住房的政策分析

（一）“稳地价”“稳房价”“稳预期”

按照房价和地价的逻辑，房价的上涨必然拉动地价的攀升，在短期供需难以改善的情况下，极易造成快速涨价预期，从而进一步推高房价地价。2019年和2017年两次试点方案着重强调了“房住不炒”“建立多主体供给，多渠道保障、租购并举的住房制度”，推出的试点城市既考虑了人口流入因素又考虑了房价上涨因素，比如，贵阳、海口虽非人口流入主要城市，但2018年房价涨幅居前10，也被列入试点。此次，在审批意见中，自然资源部与住房和城乡建设部两部委明确提出，“尽量将项目安排在区位条件好、基础设施完备以及人口集中度高、市场需求旺盛的区域。”因此，当集体土地建设租赁住房入市，其位置占优、开发成本低、租期灵活的优势，将有助于缓解供需紧张，使房价、地价涨幅平抑，稳定未来房价预期，实现2018年末住建部提出的2019年“稳地价、稳房价、稳预期”的“三稳”目标，促进房地产市场平稳健康发展。

（二）动态监测、规范管理

房屋租赁与买卖不同，其低值、分散、二房东、租客流动性强、多为私下交易且很少备案的特点，导致政府监管难度极大，尤其是城中村、小产权房的房屋租赁更是乱象重生，既不利于租金监测，更不利于社会管理。此次政策特别强调了各个试点城市的人民政府必须落实主体责任，各试点城市人民政府要统筹推进试点工作，政府作为责任主体，必须将项目选址、开工建设、运营管理等各环节监管落到实处。文件中还提到，政府要着力健全合同履约监管机制，研究租赁各利益相关方合法权益的保护机制;在各个试点城市，必须要建立起租金监测监管机制，合理确定租赁项目的租金，必须公开透明并约束租金的变动，政府支持长期租赁。并同时强调要利用现代高科技手段，以及将租赁住房接入备案平台等方式，这些举措将使租赁住房在政府手里可监、可管、可控，使房屋租赁管理规范化。

（三）鼓励金融机构参与，但须合规

2018年8月爆发的“租客莫名背贷”和杭州鼎佳等8家长租公寓“爆仓”等违规乱象使“租金贷”背上恶名;然而“租金贷”作为一种金融工具，也切实降低了年轻租客的资金压力，应看到“租金贷”不是毒瘤，应使其良性发展。此次试点方案中的审批意见，也提到试点建设可以允许和鼓励金融机构参与，但金融机构提供金融产品服务必须依法依规，尤其是严防禁止违规“租金贷”扰乱市场。事中事后监管要强化，确保全流程做到有序可控。其意义在于，国家并非对“租金贷”一刀切，而是要加强引导，强化租客知情权。

（四）面向刚需、建设保障性健康住宅

链家自如的“甲醛”事件 ，使得租赁住宅的“绿色健康”理念备受社会关注，此次试点方案中也也特别强调了“户型以90平方米以下中小户型为主，住房建筑质量、装饰装修符合相关标准”，如此表明，集体土地建设租赁住房一方面是国家保障刚需不建大面积，另一方面则更加强调了租赁住房“低价并不等于低质”，必须保证入住人员的居家健康。

（五）认真履行，实时报告，分级监督指导

此次试点方案还强调了省级自然资源、住房和城乡建设主管部门是试点实施工作的指导、监督主体，省级自然资源、住房和城乡建设主管部门必须及时研究和解决试点推进过程中存在的突出问题，按时开展试点中期评估和试点总结工作，形成报告报自然资源部和住房和城乡建设部。意见中还要求各试点城市必须根据住建部审批的试点方案意见，对试点工作认真组织实施，对于试点实施方案内容不得随意改变。在开展试点中，如遇到重大问题，必须及时向自然资源部、住房和城乡建设部报告。自然资源部、住房和城乡建设部会相应适合时到各试点城市开展对调研、督导。

三、“集体土地建设租赁住房”总体现状

据原国土资源部的数据，截止于 2018 年 7 月，之前确定的北京、上海、南京等13个试点地区，供应达超330 公顷的“集体土地建设租赁住房”用地，整体而言，各试点地区有序推进“集体土地建设租赁住房”进程，呈现出一线远强于二三线的特点，表现在：一是一线城市进展较快，二三线城市进展较慢：如在2011年，北京、上海在就已启动试点集体建设用地建设租赁住房建设，两地通过基础性的试验积累了工作经验，目前已有一些项目建成或运营，如“北京的温泉351 项目”“上海的联名雅苑项目”等;相比较，其他试点城市计划实施的大部分项目则还处于初期选址立项、施工阶段。二是一线城市需求大、融资等支撑条件好：一线城市人才吸引力强，住房租赁需求旺盛，社会资金筹集的来源及方式多，政府在监管实施和服务能力上经验丰，能力强，非二三线城市之所及。三是项目布局分化明显，一线比重大：从全国看，目前 “集体土地建设租赁住房”用地已进行试点的城市，主要为人口大流入，住房供需矛盾紧张，以北京、上海、南京、杭州等一线和强二线城市。这些城市功能强大，对人才吸引力强，租赁住房的需求非常旺盛，因而市场积极性高，截止2018年7月，北京集体土地供应已达 204 公顷，其相当于全部13个试点地区已总共供应土地面积的 62%，而相对于人口流出城市，或是离中心城市较边远的城市，由于人才吸引力弱，人口不断流出，住房租赁需求逐渐偏弱，因而市场主体参与积极性不强，开展规模也小，比如肇庆。

四、前景和展望

总体而言，随着集体土地上建设租赁住房逐渐在全国推开，笔者认为未来将在以下几个方面可期：

（一）2018年房价领涨和重点人口流入城市将成为下一轮试点城市重点

根据国家统计局数据，18年12月新房和二手房同时位居房价领涨的城市：西安、呼和浩特、大理、昆明;以及人口主要流入城市中的深圳、苏州、东莞、无锡等并未列入试点;同时从两部委两次试点方案的内容来看，文件鼓励各地按照地方自愿原则，向两部委申请上报方案，两部委审核后列入试点，因此，笔者预测，以上几个城市，将可能在下一轮试点中，主动上报当地集体土地上建设租赁住房方案，并成为两部委第三轮试点的重要考虑。

（二）地方积极尝试创新、参与性高

此次，两部委只是向试点城市提出总的要求，具体方案则由地方政府提出，送交两部委审核批复;因此，地方政府在贯彻中央“房住不炒”“租购并举、多渠道保障”的精神指引下，会积极主动申请“集体土地建设租赁住房试点方案”;因为对于地方政府而言，集体土地建设租赁住房不仅有政治意义，而且还有很强的操作性，地方政府会积极探索和尝试各种创新手段。从已有的案例来看，也证明了这一点，比如，在供地方面，沈阳做了创新，利用用地指标奖励措施，将试点面积3～5倍的新增建设用地年度计划指标在试点地区用于奖励;在融资方面，北京、郑州、合肥下文支持和强调租房信贷上创新并鼓励金融机构对住房租赁企业要进一步加大信贷投入，并允许、鼓励、支持部分商业银行和国家政策性银行以低息或一定年限内无息建设贷款提供相关支持住房租赁的金融产品;上海则在减税降费方面做出了嘗试，减免相关企业的城镇土地使用税等税费。

（三）方案更加注重因城施测，一城一策

未来各地在具体实施集体土地建设租赁住房方案上，会更加注重因城施策，使之贴近本地实际和未来定位，比如，海口在指导思想中就明确：其试点方案专为建设海南自由贸易试验区和中国特色自由贸易港提供用地保障，因此拟选择的地块条件作为首期试点的要求是：“基础设施完备，医疗、教育、交通等公共设施配套齐全，有较大人口住宿需求的区域”，同时，也强调了对于外来务工人员等新市民居住需求的城乡结合部、人员较为集中的产业园区附近要下力度进行特别支持以满足其住房租赁需求。贵阳则是以精准扶贫精准脱贫为背景，以“城乡三变”改革（贵州省全面推进农村资源变资产、资金变股金、农民变股东改革）为路径，以建设公平共享创新型中心城市为总目标。

（四）开发商，尤其专业服务机构将迎来全新挑战

集体土地建设租赁住房，作为一种全新开发模式，目前还没有成熟、成功的地产产品作为借鉴，因而，对于开发商而言是一种新品开发，对于地产专业顾问服务机构则是一项全新研究课题，双方都将迎来新的挑战。尤其需要注意的是，地产专业服务机构，其服务产品通常前置于地产商的产品开发，更须利用自身数据和智力优势，紧跟形势变化，深度研究与集体土地建设租赁住房有关的定价、估值、融资、策划开发等一系列实际问题，更好服务于地产开发商，为其提供最佳解决方案，避免项目风险，实现企业盈利增长。

总体而言，在当前房价高涨、人口流入、住房供给紧张的城市，推出集体土地建设租赁住房产品，将有效缓解供需矛盾，平抑地价、房价，释放市场信号稳住未来预期。同时，因其不受限购政策限制，地价相对便宜，开发合作方式多样，必然会在低迷的楼市中，吸引资本和开发商进入，试水这一地产新品。

另外，集体土地建设租赁住房，也为集体建设用地入市、“同地同权同价”打开了一条思路，将有助于破解我国土地制度中“城乡二元体制”的弊端;当然，同时也要看到，“集体建设用地建设租赁住房”试点突破了现有《土地管理法》和《物权法》的有关规定，如此单纯以文件、通知方式来允许和规范集体土地建设租赁住房，并非长久之计。今后，还必须相应加快《土地管理法》《物权法》及《城市房地产管理法》的修法，使之更加规范、具备操作性。

注释：

2017年8月21日，国土资源部、住房城乡建设部印发《利用集体建设用地建设租赁住房试点方案》确定“，确定在北京、上海、南京、杭州、厦门、武汉、合肥、郑州、广州、佛山、肇庆、沈阳、成都这13个城市开展试点。” 2019年1月16日，自然资源部、住建部发布《关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函》，原则同意福州、南昌、青岛、海口、贵阳等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案。至此，集体建设用地建设租赁住房试点城市已扩大至18个。

2018年1月份，37岁的王某入职阿里巴巴杭州总部。入职体检结果显示，其各项指标正常，身体没有任何问题。王某在杭州租住了自如的一套复式房子，今年7月份，其感觉身体不舒服，在医院检查后，医生告知其血小板减少，随后确诊为急性髓系白血病;7月13日，病情恶化去世。

参考文献：

[1]国土资源部、住房城乡建设部.利用集体建设用地建设租赁住房试点方案.2017-08- 21.

[2]自然资源部、住房和城乡建设部.关于福州等5个城市利用集体建设用地建设租赁住房试点实施方案意见的函.2019-01-16.

[3]黄保华.利用集体土地建设租赁住房情况调查.中国土地.2018（11）.