偏远山区村农村集体土地“三权分置”的法治路径探讨

祝燕 李晶

摘 要 农村集体土地三权分置制度具有特定的法律内涵，三权分置权利体系是土地立法的新视点，建立三权分置制度需要走出法理认知误区。2012年党的十八大报告提出要建设新型农业经营体系，2014年11月中央提出农村集体土地三权分置的提议，2016年10月30日的文件则明确提出要坚持所有权、保护承包权、放活经营权的三权分置。三权分置的施行，有利于实现土地的有序流转，加快农村土地的集约高效利用，提高农民收入，强化社会保障功能。

关键词 农村 集体土地 三权分置

作者简介：祝燕、李晶，浙江省江山市委党校。

中图分类號：D922.3                                                        文献标识码：A                       DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.306

一、逻辑起点：农村集体土地“三权分置”的历史渊源

（一）农村土地“三权分置”的历史沿革

1978年，家庭联产承包责任制的开始，意味着我国农村土地从集体垄断的农地产权制度转变为集体所有权和承包经营权分离的两权分离农地制度。1982年到1986年，中央用5个一号文件确定了家庭联产承包责任制的法律地位，极大激发了农民的激情，改变了农村的面貌，农村收入得到极大的提高。这意味着，我国农村确立了以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制。

随着经济社会的发展，产业发展已成为趋势，农业发展需要改变过去小规模经营，以发展各种适度规模经营。为有效实行土地流转，20世纪80年代中后期，湖北等地开始探索“所有权、承包权、经营权”的分离，到90年代，重庆、四川、安徽等地也相继试点推行这一改革。2012年召开的十八大，报告提出要建设新型农业经营体系。 2013年7月23日，***同志在湖北考察改革发展工作时强调：“完善农村基本经营制度，要好好研究农地所有权、承包权、经营权三者之间的关系。” 2014年中央一号文件提出：在落实农村土地集体所有权的基础上，稳定农户承包权、放活土地经营权，允许承包土地的经营权向金融机构进行抵押融资。2015年，中央办公厅、国务院办公厅印发《深化农村改革综合性实施方案》，明确提出深化农村土地制度改革的基本方向就是实行“三权分置”。 2016年10月30日的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》则明确提出要坚持所有权、保护承包权、放活经营权的三权分置，顺应农民意愿。

（二）农村土地“三权分置”的理论综述

一是对于“三权分置”制度的主要焦点在于承包经营权和经营权的权利分离设置。郭明瑞老师的观点是，土地承包经营权是一项用益物权，流通是其应有的属性;丁文老师则从法理层面和实然层面提出土地承包权与土地承包经营权的不同，土地承包经营权不应包含土地承包权;朱广新老师的看法是土地承包权与土地经营权分离的实质是，以强化土地使用权为核心，深化两权分离变革。当然也有部分学者对“三权分置”进行深入的剖析和反思，认为这项制度与现行法律不一致。

二是有关土地承包经营权具体流转方式的研究和探讨。温世扬老师和张永兵博士就提出以土地承包经营权出资入股;焦富民老师、房绍坤老师则提出以土地承包经营权设立抵押的流转方式;姜雪莲、高圣平又提出了以土地承包经营权设立信托的流转方式。

二、农村集体土地“三权分置”的现实困惑

（一）从要素、制度、价值等探讨农村集体土地“三权分置”功能

第一，要素功能。在农业生产过程中，为了获得人们需要的各种农产品所必须投入的各种基本要素的总和就是俗称的农业生产要素。农村土地、资金、生产工具、技术、管理等生产要素，在“三权分置”格局下，能够得到更优化的配置和整合，从而促进农业现代化乃至城镇化和工业化。农村土地所有权与承包经营权分离，能够激发农民的生产主动性和积极性，承包权与经营权的分离，能够让农村土地通过流转的方式实行集中和更大规模生产经营，生产的主体就不再局限于本地农民，而是选择多元化，既可能是本地种植大户，也可能是新型经营主体，如家庭农场主、农业合作社、农业工商企业等，而剩下的农村劳动力可以转移到第二、第三产业。

第二，制度功能。“三权分置”是作为农村土地产权制度变革与创新的一项制度，能够推动我国农村土地制度改革的深化与发展。“三权分置”丰富了双层经营体制的内涵，从集体所有、农户承包经营到集体所有、农户承包、多元经营，既坚持了集体所有权、承包关联的稳定，又让土地要素流动起来。

第三，价值功能。农村土地“三权分置”有利于实现公平与效率、农民权益保护与城镇化进程的价值兼顾。“三权分置”严格把控农村土地集体所有的底线，以保证农村集体和农民的权益不受侵害。“三权分置”通过保护承包权求公平，用活经营权追效率，在赋予农民更多财产权为核心的基础上，给予经营主体在流转土地上享有占有、耕作并取得收益的权利，理清承包农户、经营主体之间的权利义务关系。

（二）农村集体土地“三权分置”存在的局限性

实践与法律的不同步。一是学术上存在分歧。有学者认为承包经营权才是一个完整的民事权利，不能分离为承包权和经营权，且土地承包经营权在现行法律中也只是权能，不是独立的民事权利;也有学者认为，土地承包经营权中含有类别丰富的诸多权利，可以在不同行使主体中进行分割和界定。但在实践中，上世纪90年代以来，“三权”分离就已经很普遍化了，土地流转的盛行更是使之成为一项公共选择。二是“三权”的权能边界没有明确。集体所有权、农户承包权、经营权在占有、使用、收益、处分上的权能边界是什么，发包权、调整权、收回权、监督权、流转管理权、收益和补偿获得权、抵押权、继承权等等，都还存在着一定的虚置。

预期与实践的不一致。一是土地经营权过大吞噬所有权与承包权。在“三权分置”中，流转的是土地经营权，而非承包权，但在市场经济环境中，三权的权利主体都追求自身利益最大化，而能够进行市场化流转和交易并产生经济效益的只有经营权，在实践过程中，容易重视经营权的权利实现而忽略所有权与承包权，尤其在赋予经营权抵押、担保权能后，更是容易吞噬其他两权权能。二是土地用途被更改导致非农化，土地流转给非农身份主体后，资本的逐利性决定了其会为了追逐土地增值收益势必改变土地的用途，不發展农业而是发展非农业，农村土地的用途就会被改变。三是资本涌入过快侵害农民权益。土地经营权流转后，不一定是流转给农民主体，反而是出价更高的工商资本更容易获得青睐，但是当工商资本进入农村土地后，甚至会出现强制农民流转农地等损害农民权益的行为。四是片面追求流转速度对农民不利等。“三权分置”是农村土地改革的基本方向，也是国家三农工作重要部署，各地政府都在积极推进，但在实施中，为了加速推进流转进度，可能会出现粗暴流转等对农民不利的行为。

（三）偏远山区农村集体土地“三权分置”存在的问题

一是土地流转难度高，农民自用实现价值低。偏远山区不同于城郊或其他交通等便利的农村，土地的利用价值不高，粮食种植难以成片，经济作物难种植，农商资本拥有者不愿意花费太大的成本去做前期，土地流转难。

二是土地流转价格低，农民权益难实现。偏远山区土地因为存在着一定的缺陷，流转难，就算有人愿意来经营农村土地，流转的价格也不高，农民的权益难实现。

三是土地流转期限长，农民回村无保障。偏远山区受自然条件等因素影响，前期开发难度大，成本高，往往需要经过长时间的开发，故而经营权者往往希望与土地承包者签订流转期限更长的合同，有些农民会既无法在城市立足，回村后又没有土地可耕种，生活无保障。

四是土地经营困难多，后续发展难维持。偏远山区农村土地要经营成功，从前期投入到实现效益，需要花费大量的物力、人力、财力，无论是种植农作物，还是做其他的生产，都不是一朝一夕就能完成的，后续投入不足的话，就难以维持经营。

三、偏远山村农村集体土地“三权分置”的法治探讨

第一，从立法供给层面解决“三权分置”现实、政策与法律之间的衔接问题。要修改和完善相关法律法规，丰富法律供给，让现行《土地承包法》《物权法》《土地管理法》等与实践相适应;要加强相关法律配套，包括要明确土地承包经营权的长久不变，要明确土地承包权的继承制度等，要对农村土地征收征用等进行相应的制度立法，调动农民保护农地的积极性，要健全耕地保护和管理的法律法规，不要让经营权钻空子，破坏农地的基本价值，服务国家粮食安全战略。

第二，从执法实施层面给“三权分置”工作提供完善的保障机制。要加快农村土地的确权工作，确定土地承包经营权的主体、经营范围、期限等，以此作为权利的象征和义务的依据;要建立健全土地经营转让市场，通过建立交易平台，以市场机制实现土地承包经营权的流转，促进土地承包经营权的增值，并为其提供相应的信息;要健全土地经营权租赁制度，对当前农村存在的转包、转让、代耕代种、托管、租赁、入股、互换、继承等多种流转方式进行定义，规范各类流转形式之间的内容;要规范土地流转相关程序，有效保护各权利主体的利益。

第三，从司法适用层面为“三权分置”提供完善的保障机制。“三权分置”从最初的试点，逐步积累形成可复制的经验，到全面推进，无一不是在群众的实践基础和保障下完成的。要严格落实农村土地流转合同，加强合同管理，引导双方使用合同示范样本，以减少流转双方合同方面出现的矛盾;要严厉打击土地经营违法行为，对损害农民合法权益、肆意更改农地用途、不按照正常程序进入农村市场、不尊重农民意愿等行为进行严厉打击。

第四，从守法宣传层面为“三权分置”营造良好的氛围。“三权分置”只有得到群众的支持才能真正达到效果，可用鲜活的事例引导群众，调动农民参与改革的积极性，但必须要求农民在法律法规的允许范围下行动。要扩大农村土地法律法规宣传范围，以贴近农村、贴近农民，以农民的需求为方向，向农民宣传法律法规，加大宣传力度，不遗落一个农民;要拓宽法律法规宣传渠道，除举办法制宣传班、开设宣传栏、进行现场宣讲等传统方式外，要“以案释法”，将有关农村土地法律政策以一个个实际的案例分析出来，加深印象，同时要积极采用现代通讯设施微博、微信等进行宣传。

“三权分置”工作是一项有利于农村长久发展，有利于深化体制改革的措施，从土地确权到经营权流转，每一个步骤都需要在法律法规的框架下进行，需要有政策的指引。探索“三权分置”制度的实现路径时，要寻找一条符合国情、顺应历史、尊重社会发展规律的可持续、高效益、低能耗等路径。

参考文献：

[1]张林鸿，王刘洋，方印.农村集体土地“三权分置”的法律问题研究——以贵州省六盘水市为例.贵州大学学报（社会科学版）.2016（11）.

[2]高飞.农村土地“三权分置”的法理阐释与制度意蕴.法学研究.2016（3）

[3]孙宪忠.推进农村土地“三权分置”需要解决的法律认识问题.行政管理改革.2016（2）.