论政府公信力的形成条件

摘 要 政府公信力是现代社会信用体系的基础，是国家治理体系和治理能力现代化的发展要求。它反映出社会民众对政府的信任程度，而这种信任是通过政府所制定公共政策的认可度来实现的，可以说，政府公信力受到政策制定过程中各个阶段的影响。本文以分析政府公信力与政策过程的内在关系为基础，阐述在政策议程、政策形成、政策采纳、政策实施以及政策评估各阶段中政府公信力产生的条件，以此来更好地提升政府公信力建设。

关键词 政府公信力 公共政策 形成条件

作者简介：付忠宇，郑州大学公共管理学院研究生。

中图分类号：D63 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.186

政府公信力，即政府使公众信任的能力，是政府执政的无形资产。在本质上反应出公众对政府可以代表其根本利益的一种信念。因此，提高政府公信力不仅可以增强政府和民众之间的沟通和联系，更是构建现代社会信用的基础，国家全面深化改革的重要内容。自2005年在国务院工作报告中明确提出“提高政府公信力”这一要求以来，我国政府不断提升自身形象，提高工作人员素质，努力向这一目标迈进。而公共政策实施的合理性和支持度，是政府公信力建设的主要影响因素，因此，分析两者之间的内在关系，基于公共政策制定这一动态过程来分析政府公信力形成条件是很有必要的。

一、对公共政策过程及政府公信力的理解

目前，随着我国政府职能的不断深化和逐渐完善，新时期对于建设政府公信力提出新的要求。唐铁汉认为：政府公信力是政府在行政过程中建立起来的取得人民信任的能力，它既是政府行政能力及权威性的客观体现，也是人民群众对政府行政行为的主观评价，代表着人民群众对政府满意和信任的程度。 张旭霞认为：政府公信力是民众基于对政府履职能力和绩效、政策和政局、政府工作人员的感受而产生的理解、支持和信任。 政府作为公信力建设的主体，既要提升行政能力，也要提高行政绩效，树立政府权威，满足公共利益诉求。社会大众作为公信力建设的另一主体，最基本的表现就是对政府各方面是否认同的一种心理状态。如果公众认同政府的行政方式和内容，就会促进行政效率，从而维系和加强政府公信力，形成一个良性循环。

20世纪50年代，由美国政治学家哈罗德·拉斯维尔和拉纳编写的《政策科学：范围与方法的新近发展》一书，标志着政策科学的创立。之后，公共政策研究越来越专业、深入、全面。公共政策通常被认为是一个连续的的动态过程，“即政策过程，某一既定政策被提议、检验、执行以及最后被终止的程序”。 本文根据詹姆斯·E·安德森的公共政策过程划分理论为基础，将公共政策过程划分为五个阶段：政策议程阶段、政策形成阶段、政策采纳阶段、政策实施阶段及政策评估阶段。研究在这五个阶段政府行为过程中，政府公信力的随之产生的条件。

二、政府公信力与公共政策过程的关联

政府的合法性直接决定政府自身就有一定的威信，但是這在政府行政过程中是远远不够的。政府要通过实施有效的公共政策来完成某些统治目标的实现。因此，弄清政府公信力与公共政策之间的相关性，是研究在公共政策过程视角下政府公信力如何形成的基本条件。介于两者的关联性，可以从以下两个角度来分析：

第一， 政府公信力与公共政策过程之间具有互通性。两者在很多方面都具有隐性的共同点。首先体现在价值取向方面。公共政策的本质就是公共权力机关对社会资源、价值和利益的权威性分配，以最大多数人的利益追求为分配标准。而政府本身就是人民民主专政的政权组织，其核心就是为人民服务。其次是生成条件方面。政府公信力的形成依赖于公共政策实施的公正性和有效性，同样，有效的政策形成也要求各利益组织分配利益时的公正性和有效性，由此，两者具有相互贯通的联系。

第二， 政府公信力与公共政策过程之间具有依存性。一方面，政府公信力是政府在执行公共政策过程中不断积累和锤炼出来的，公共政策过程是政府获得公信力的直接客体，虽然公信力的建立也受到政府作风、政务绩效等方面的影响，但是公共政策从制定到实施都和公众的切身利益有很大的关联，公众对这一方面还是很重视的。所以说政府公信力的构建依赖于合法公正合理的公共政策过程。另一方面，政策过程的各个环节也需要政府公信力辅助。优秀的政府拥有绝对的权威性和公众信任度。这种信任成为政府与社会各群体之间沟通的纽带，良好的公信力可以使公众信任并服从政府所认定的公共政策，有利于政策的顺利实施。

三、 政府公信力在公共政策各阶段中的形成条件

通过对政府公信力的形成与公共政策过程之间内在关系的分析，下面详细阐述在公共政策过程各阶段政府公信力形成的条件。

第一阶段：政策议程阶段政府公信力形成条件。政策议程阶段主要是在众多问题中，决定哪些问题得到了公共官员的高度关注，以及成为公共问题的原因。公共问题的产生并受到广泛关注，一般是这些问题已经在一定程度上影响了公共权力的实现，或者公众对社会产生了新的需求。产生政策问题一般有两种形式：一是政府主动性的关注，即政治领导者普遍认为值得公众关注的，并且在立法权内有争议的问题。一种是被动性的关注，即已经损害了社会公众的权益并且造成了严重的社会影响的问题，使政府不得不通过议程和制定法律来避免问题的再次发生。不管是政府的主动或者被动行为，都是刺激政策制定的因素。

在政策议程阶段，获取公信力的核心是所关注问题具有的代表性和公正性。政策的代表性表现为政府所关注并将解决的问题是否关乎大部分公众的切身利益，能否顺利的将这些问题按照合理的程序加以解决。政策的公正性主要表现为所关注的问题在合理合法的范围内满足公共的需求。在该阶段，政府要深入调查，实事求是，弄清民众的真正需求。

第二阶段：政策形成阶段政府公信力形成条件。在这一阶段主要是提出与解决公共问题有关的、可被接受的行动方案。这一过程包括对可供选择的行动方式的创建、区分和采纳。 首先要界定公共问题的性质，找寻问题的根本原因，制定可备选的方案。由于公共问题的性质和范围不好确定，所以制定备选方案要考虑全面，并且具有前瞻性，确保政策一旦实施就在很长的时间内使问题得到有效解决。

在这一阶段政府公信力的产生主要依赖于使人信服的政策建议参与者和政策制定技术。这一过程可以是自上而下主动推动的过程，即政府机关、立法机关、利益群体等的参与并且制定相关政策选择，民众参与不多。也可以是自下而上由有利益诉求的这部分人通过现实状况提出可行性方案。

第三阶段：政策采纳阶段政府公信力形成条件。这一步涉及哪一个具体建议会被支持，并且使之合法化和权威化。在这一阶段，可能所提出的方案并不都是很成熟的，或者并不是方案支持者所期望的一切，政策有的被否定，有的被修改，有的会被接受，随着不断的衡量和调整，使分歧越来越少，最终决定采纳某一具体的方案。在这一阶段除了方案提出者和支持者以外，大多还会有政策相关利益团体参加，并且会依据不同价值观的决策标准进行争论，这一时期是决定哪项政策被敲定，利益最终分配的重要时期。

在这一阶段政府公信力的生成就需要公民参与进来，并且使各利益方满意。政府可以在众多方案中选出两三各比较合理的方案，公开发布给社会公众，并且举行像听证会那样的形式使各利益相关者参与进来，最终以最多数人的意见为主，确定最终方案。这种民众参与方式既使民众有当家作主的感觉，也使政府在无形中获得了信任，乃一举两得之策。

第四阶段：政策实施阶段政府公信力形成条件。政策实施阶段也就是政策执行阶段，这一阶段是法实施的具体过程，包括使合法化的政策作用于目标群体以及實现目标。它所关注的是日常的政府运作过程。公共政策的类型有很多类型，例如禁止型、调节型、分配型、促进型等等，但是无论哪种政策类型都需要特殊的手段来实施。政府一般运用强制性和非强制性手段。强制性手段就是政府依照已经生成的法律条令等强制对社会团体或机构进行制裁、惩罚、奖励等促使他们服从的手段。非强制手段主要是通过宣传、协调、调解、教育、示范以及引导等方法使有关责任体服从和遵守该项政策。不管运用哪种方式，都是为了保证政策的有效性，使公共政策在执行过程中不被扭曲或消减，并且在一定有效时间内尽可能快的将这种有既定价值目标的政策转化为公众能享受到的政策现实。

这一阶段是政策能否顺利完成的重要阶段，要建立政府公信力需要从三个方面入手。一是政府加强文化建设，提高执政能力。政府文化建设作为政府行政执政的软实力，是公信力建设的影响因素。政府工作人员要始终以为人民服务为核心，恪尽职守，建设服务政府。二是协调各利益相关团体，化解利益差别影响。政策的制定过程本质上是对利益的重新组合，会影响到一部分利益团体的权益。政府在这一方面要加强宣传，选用合适的条件来调节各方利益，是利益达到均衡并且不会有冲突。三是引导媒体舆论导向，掌握舆论主动性。社会媒体的报道具有舆论导向的功能，要注意引导正面的媒体报道，对于恶意破坏政府形象的报道及时解决，正确的解决方法不仅会解除不良效应，也会为政府塑造形象加分。

第五阶段：政策评估阶段政府公信力形成条件。所谓政策评估，是指通过科学的技术和方法，由专门政策评估人员针对政策的规划和执行进行客观的、专业的评价和估计。在这一过程主要是评测政府所实施的公共政策是否达到了预期的目标是否还产生了其他的影响。主要从两个方面来进行评估，一是对实施过程中公正性的评估，主要是以社会公众的公共利益为价值尺度来评估。二是对实施结果和执行效果进行评价。主要是评价在多大程度上满足公众的需求和政府在实施过程中的绩效。在这之后，还要根据结果做政策反馈，根据反馈过来的信息对政策做进一步的调整。

在这一阶段政府要提升自己的公信力要做到以下几点：首先，要制定公证科学有效的评估方法，并主动公开评估结果，使公众知情政策实施的效果及影响。其次，对于公众质疑的地方，要及时给予回应，对于有问题的政策影响，以最快速度加以解决。最后，积极与社会沟通，做好民意反馈工作，增强社会对政府的信任程度。

注释：

唐铁汉.提高政府公信力，建设信用政府.中国行政管理.2005（3）.

张旭霞.心系民众：维系和提升政府公信力.中国社会科学报.2018年8月22日.

[美]保罗·A·萨巴蒂尔著.彭宗超，等译.政策过程理论.三联书店.2004年版.第24页.

[美]詹姆斯·E·安德森著.谢明，等译.公共政策制定.中国人民大学出版社.2009年版.第33页.

参考文献：

[1]司林波.基于公共政策过程的政府公信力生成机理研究.行政论坛.2013（6）.