新公共管理理论下司法社工专业化建设路径分析

郭文梅 付小华

摘 要 新公共管理理论作为社会治理转型的重要制度安排，在促进政府管理职能的转变，培养社会组织、促进社会发育中发挥重要作用。司法社会工作在我国属于新兴社会职业，在专业化建设过程中存在缺少岗位设置、制度不健全、未形成系统的培训机制等问题，亟待改善。本文从促进司法社工可持续发展角度出发，以新公共管理理论为视角，对加强司法社工专业化建设做了初步探讨。

关键词 新公共管理理论 司法社工 专业化

作者简介：郭文梅、付小华，西华大学社会发展学院研究生，研究方向：司法社会工作。

中图分类号：D926 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.10.074

党的十九大报告指出，我国主要矛盾已经转变，在加强和创新社会治理领域，提出要建立共建共治共享的社会治理格局，并且提出了社会治理的社会化、法治化、智能化和专业化四化建设，社区矫正作为社会治理的重要组成部分，政府对转变职能创新管理，吸引和培养社会组织积极参与社区矫正，提高社区矫正服务质量显得尤为重要。因此，本文以新时代构建和谐美好的社会大发展环境为背景，以新公共管理理论为视角，发掘和分析司法社工专业化建设中存在的问题，从司法社工专业化建设的机制创新、培育平台建设和行业自律发展等方面为司法社工专业化建设提供理论指导和政策建议。

一、司法社工专业化的含义

（一）司法社工的含义

社会工作（SocialWork）是以利他主义为指导，以科学知识为基础，运用科学方法进行的助人服务活动。 司法社工是以预防犯罪、矫治违法行为為主要目标，遵循社会工作专业价值观，在专业伦理守则指导下，对司法领域的社区矫正服刑人员开展相关矫治工作的全日制专业人员。我国目前的司法社工大致分为针对刑满释放和监狱服刑人员的帮教安置社工、预防青少年犯罪的社工、禁毒社工、人民调解社工、法律援助社工以及负责社区服刑人员矫正的社工等等。目前，司法社工主要包括归属社工组织的社工和政府招聘、或通过劳务派遣机制聘用的专职从事社区矫正的社工（多地也兼顾调解等司法所其他工作），此类社工各地称呼不同，如司法社工、助理员等。

（二）司法社工专业化的含义

专业化是一个长期的过程，不同阶段的程度和水平存在差别。引用张贵新根据霍伊尔（Hoyle）（1974）的观点，专业化包括：作为改善地位的专业化和作为发展、扩大专业实践中专业知识、改善其专业技巧的专业化，即专业化一方面关注从业人员相关行为和工作服务质量的改进，同时又关注整个行业社会地位、功能的提升。 从上述概念来看，司法社工专业化的进程包括：就司法社工个体而言，专业化是司法社工通过对初学者的学习和培养，逐渐发展成为既具有高水平理论又有娴熟的实务能力的发展过程；对司法社工队伍来看，队伍整体由非专业、准专业等不同专业向专业化递进的过程。

二、司法社工专业化建设的必要性分析

（一）新时代社会发展与司法行政转型适应性分析

新时代背景下社会发展为适应“小政府，大社会”的改革发展需要，积极创建新型的政府机构，大力培育社会服务组织，为推动其发挥社会导向作用提供平台。同时，司法行政工作具有预防性和服务性等特点，要求去行政化，创新政府、市场和社会组织协同的社会治理体制 ，在推动构建社会主义和谐社会中扮演重要角色。今年全国两会上，《国务院机构改革和职能转变方案》公布，其中有关更大范围、更大力度的“放权”举措吸引了众多专家学者的关注，向社会放权，客观上是向社会组织放权，社会组织可以直接登记，就像一个小小的对内开放，其意义甚至超过大部制改革 。因此，在司法社会工作实践中，可否将司法行政诸如普法教育、法律服务、人民调解和法治建设等部分职能，让渡给社会组织行使，以此为契机建设一支专业的司法社工队伍显得尤为重要。

（二）以社区矫正中司法社工专业化建设中存在的问题为例

1.缺少司法社工岗位

随着社区矫正工作的推行，司法领域急需大量专业的司法社会工作者，就我国目前司法社工人才存在着学历和专业能力比较低，专业不对口现象严重，产生这种现象关键是缺少专业工作岗位的设置。我国现在很多地方在人事编制岗位设置中，没有司法社会工作职位，客观上限制了专业人才从事本专业的职业发展，同时也使司法社工在实际工作部门中的社会福利不能得到保障，从而影响整个行业的就业发展。因此，设置司法社工岗位，建立职业化司法社工队伍是促进司法社工专业化建设的基本保障。

2.司法社工制度不健全

司法社工专业化建设的保障依赖健全的法律、法规和相关制度。一方面，在人事制度方面，我国司法社工没有纳编和职称，也没有专业技术职务晋升制度，使其收入及社会福利待遇难以保证，社会地位认可度不高。其次，在司法社工的监督评估方面，缺乏有效的监督考核机制，如上海模式制定了以“台长建立率、案主见面率、重点案主谈话率、各案设计率”为主要内容的目标管理考核制度， 从访谈的数量和台账来看，可能有考核监督的作用，但不能真正起到考核的作用，促进其自身专业水平的提高，影响司法社会工作的严肃性。

3.欠缺系统性、针对性的培训

目前，在司法领域从事司法社会工作的大多是没有相关社会专业背景，且司法社工队伍缺乏整体系统的培训机制，如没有形成针对性的岗前培训和在职轮训，在面对相关矫治工作时由于缺乏专业知识和实践经验很难解决相关问题；其次，针对专业背景的司法社工存在人员不足，服务手段单一，缺乏长期业务培训和指导，限制其专业能力的发挥。除此之外，一些地区存在专业培训太过于行政化，与实务工作相距甚远，整个业务培训缺乏针对性的实务经验传授机制，重理论实践操作差，造成整个社工队伍专业性难以提高。

4.司法社工人才流失严重、领袖不足

据统计，全国高校每年培养约8000名社工专业人才，这是一大批具备系统的专业理论知识、方法、价值理念的社会工作专业毕业生。 然而， 受当前司法社会工作机制限制、专业认同度和存在感、工资福利待遇的影响等因素的制约，司法社工往往不从事本行业，转行流向政府、企业或其他行业；同时，作为新兴的社会服务行业，司法社工组织领袖的影响力是关键，尤其在组织运行初期，领袖的培养在行业的整体运作和行业风貌扮演重要角色。

（三）新公共管理理论的理念与司法社工专业化建设现状的契合性分析

新公共管理（newpub1icmanagement，NPM）是20世纪80年代兴盛于英、美等西方国家的一种新的政府政策的主导思路、公共行政理论和管理模式，旨在“解决公共问题， 实现公共利益， 运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动”。结合专家学者的观点和运行机制原理将其内涵理解为：首先，在政府职能的转变定位上，主张把政府管理和具体事务操作分开，以此来削减政府规模，减少规制，促使社会组织及公众不自觉地提升自治能力；其次，在公共管理中采用授权或分权的方式进行管理，减少行政管理体制的层级化，使行政组织向扁平化转变，并且注重公共政策服务领域的专业化和规范化管理；在行政服务领域，引入市场机制，倡导满足顾客需求为出发点的管理理念，并运用市场管理的服务技术和手段，建立“企业家式”的政府，从而提高公共服务供给质量。可见，新公共管理内涵在于提高管理公共事务的能力，加强对公共决策体系的统筹，公众参与度占比大，充分尊重公民的基本权利，发挥社会服务组织在协同治理和体系管理中的作用，从而实现公共管理主客体之间的可持续互动。

根据不断完善社会治理的要求，司法行政工作也符合统筹社会力量的要求，即管理制度和结构再造的过程。党的十九大报告指出，完善公共服务体系，政府以“委托代理”的方式与社会承购方在社会公共服务购买方面所缔结的契约关系，能够有效地盘活社会富余资源，不断地促进政府公共服务管理能力的提升。将新公共管理理念运用到司法行政工作中，推动司法社工专业化建设，一是转变政府治理主体的单一性，构建多方参与、多形式的参与体制；二是引用市场机制改造政府管理体制，提高司法行政工作的效率；三是增强司法社工的管理和服务意识，提升专业水平，构建“政府-市场-社会”的三角关系，真正的形成“小政府，大市场”的治理格局，实现司法行政工作的科学化和专业化。

三、新公共管理视角下司法社工专业化建设的路径分析

（一）推进政府购买司法社工服务制度化建设

完善招投标竞争机制。通过公开、公平、公正的招投标程序，营造充分竞争的氛围。政府通过完善购买服务方式，制定激勵的竞争机制，有利于司法社会组织之间的良性运行，也客观上促进司法社工组织通过内部机制和管理的不断完善，促进整体人才队伍专业化水平的提高，从而争取政府的项目支持。同时，在招投标过程中也要避免“马太效应”，政府应该推动司法社会组织的自主性成长，主动营造竞争的市场环境，为可持续购买司法矫治服务提供更广泛空间。

完善合同管理机制。一方面，政府通过购买项目或岗位，在合同约定中，对司法社工专业背景、个人从事工作经历以及综合素质能力等方面设定标准要求，引导从业者向合同约定目标方向作调整；其次，政府设定司法社工职业标准，建立专业的技术职称晋升体系，促进司法社工队伍稳定可持续发展。同时，司法社工的职业化、专业化有赖于政治体制、社会管理体制、社会福利体制和人事制度的改革与完善，除政府在资金及政策方面的扶持外，还需形成一套完整的社会筹资制度，保证司法社会工作健康稳定发展。

完善监督评估机制。加强第三方监督和考核工作，约束司法社会组织行为规范，促使其完善组织内部管理制度，创新工作体系，提高服务的专业化水平；同时，引导司法社工不断加强业务知识和技能的学习，提高其专业水平，客观上推动司法社会组织整体的健康成长，构建一个长期互动良性管理机制，从而提高司法社会工作质量和效率。

（二）探索“培育型平台”建设

促进司法社工组织良性发展，最关键的是司法社会工作平台建设，如司法社会工作站或者司法社会工作事务所，有平台专业化建设才有可能。推行政府适度放权的培育方式，给予司法社工组织更多自主发挥作用的空间，出台对社会组织财政扶持政策、如税收优惠、建立孵化基地和信息平台、培育社工组织人才等，将现有的政府与社工组织行政命令式的上下级关系转变为契约合作伙伴关系。 如美国的政府和非营利组织之间是一种全面的伙伴关系，政府对非营利组织的直接支持表现为提供基金资金支持和非营利组织签署服务项目合同，以及政府直接为那些参与低收入阶层服务的非营利组织付费等，间接支持包括免税、减税等。 同时，通过政府购买社会服务的形式，加强对司法社工组织的整合和培育，建构多层次岗位设置满足人才职业需求，促进司法社工的健康稳定性发展；其次，不断更新政府购买社区矫正服务过程中对司法社工专业化建设影响的手段和技术，为司法行政管理部门与司法社工组织的合作提供交流平台，弥补司法领域专业矫正人才资源的不足。

正规化的人事标准管理。从长远看，稳定司法专职社工人才队伍，吸引高素质人才从事司法社会工作，选择政府购买服务具有可行性，比如像“上海模式”的实践，但该经验有较强的地方特点，很难在全国比照复制推广。对于全国的大部分地方而言，建议政府可以出台政策，组织符合相关要求和工作条件的司法社工，通过过渡考试或考核的方式纳入事业编制管理范围，将这支队伍正规化。当然，这条路径需要加强顶层设计，统筹司法领域相关制度的设计和完善，以及全国事业单位改革的大局中来通盘考虑。