生态文明建设过程中的顶层设计实现路径探究

李凌慧

摘要本研究将紧紧围绕生态文明建设这一主题，从美丽中国的建设入手探讨顶层设计机制建设过程，分别从主体、执行、以及长效性等三个方面，分析我国生态文明建设中所遇到的问题，并探讨我国生态文明建设过程中顶层设计的未来的路径，及其选择的依据、目标，在遵循经济发展规律、社会变迁规律和自然生存规律基础上，追求经济社会发展与生态环保开发的动态平衡，从而使我国生态文明建设实现良性循环。

关键词生态文明建设 顶层设计 实现路径

一、问题的提出：生态文明、生态文明建设为什么需要顶层设计

在“十三五”规划、十八大报告以及十九大报告中均提出了加强生态文明建设，尤其在党的十八届五中全会，将绿色作为“五大发展理念”之一，并且加强生态文明建设也首度写入五年规划，这说明生态文明建设将成为我国地方政府当前乃至今后相当长的一段时间中工作的重点，十九大报告明确提出，中国未来的发展道路将会是一条适应生态的现代化道路。现代化道路的选择方式，直接决定了我国的发展模式以及体制。

为什么生态文化和生态文明建设需要顶层设计的今天，在生态环境面临很大问题的情况下，生态文明逐渐成为为人类推崇的一种新的形式。知识渊博的人们对人类发展模式的认识越来越严重。反思是对人性与人性自然发展规律的积极跟进，是对世界对人类自身实力认识的深化。它是基于人类对现存物质文明的放弃。叶谦吉老先生曾经对于生态文明的阐释是如下：人类应该保护自然，但与此同时，人类可以适当的对生态进行改造，但要维持人与自然两者的稳定发展。人类依赖自然，需要从大自然中获取一切。如果说在古代的文明时代，人类受到认识和能力的限制，兑入自然，只能选择顺应自然，文明的形成只是在自然条件下进行和过渡的，生态文明的起源则有很大差异。

今天，人类对于同生态环境交流的能力已经很先进了。人类如何以主动和自然的交流资本与自然互动？是强制还是协调？如何进行沟通呢？而和平共处的程度呢？答案则是：过犹不及。生态文明是由人类的主观意识来驱动的文明，具有崇高的理想意识和正确的价值观和世界观，因此说生态文明与其他文明是具有差异性的。对于生态文明的建设，文明倡导者主动地考虑与自然和谐相处，因此被称作创造文明。创造文明与其他文明的发展不同，它具有主动的特质。因此，它需要科学合理的顶层设计。同时，在十八大报告中生态文明建设被提到了国家建设总体布局的战略高度。使用顶级设计来帮助建设生态文明。对此，万俊仁先生认为：生态文明建设是一项社会计划，需要树立生态文明的价值观，运用思想和规范的指导来调节人们的生态文明建设行为，这种价值观是清楚而完整的。

二、我国生态文明建设过程中所面临的问题

尽管我国政府在规划中越来越重视生态环境因素，但整体上看来，政府对生态文明建设发展的规划仍然缺乏科学性。我国政府对发展的规划缺乏科学的制定，是其生态环境问题层出不穷，此消彼长的重要因素。主要表现为以下几个方面：

（一）规划主体单一

当前，我国对于生态文明建设的规划主题还不够多元化，在涉及生态规划时主要以政府为主体，对于规划的制定者缺少专业的知识与能力，规划主体单一。从而由于某个人的私利和想法，缺少整体的意识和分析，起草规划过于草率。并且，对于领导决策，在并没有充分的条件和前期准备的情况下，个别领导可能通过自己的主观意识，猜测某些项目应该可以顺利开展，就草率的决定了。由于个人水平不够高，专业素养偏低以及虚荣心及私利等原因做下的决定，多产生不可避免的失误核事故。因此，生态规划的项目会与初衷背道而驰，因而影响了生态文明建设的顺利开展。

（二）缺少环境规划

当前生态环境问题一直是很容易被忽视的，尽管对生态城市和智慧型城市的规划已经投入到实践，但其重点分布在具有生态环境治理能力的大城市，并且仅局限于几个国家，绝大部分地区还未将生态环境治理作为地区发展的一部分。在我国，许多边远山村和经济较差的山村对生态环境规划意识较为薄弱，对于生态环境要素的理解和实施也未纳入规划目标，县级及以下的地区更为突出。此类的化规划依旧是传统的经济、人口、土地、产业等硬性指标，对于日益严重的生态环境问题依旧视而不见。

（三）环境规划实施不利

当前我国的环境规划并没有起到预期效果，当时对于类似规划并没有起到相应效果，当时对于类似规划是为了应付上级的检查以及弥补规划的空缺。因此，類似此种原因设置的规划，在工作中常出现华而不实的效果，很难为生态文明建设做出实际的贡献，甚至很难加入到生态文明的建设中。并且生态文明建设并不能租金经济发展，因此政府忽视环境规划的重要性，从而环境规划几乎很难发挥作用。

（四）规划缺乏一致性、长期性和连贯性

众所周知，地方政府的领导都有一定的任期，或者会有岗位调动，因而，某些领导干部可能会更加在乎自己任期内所产生的政绩，对于生态文明建设方面，很少注重长效性，一些领导干部更依赖于时间短、效果明显的项目，而对于一些长期项目则敬而远之。另外，政府换届后，某些新任职的领导干部，希望能够得到新的政绩，因此不惜终止上任领导的规划，重新规划，这种情况对于生态环境规划的成效产生严重的阻碍，从而令一些本能产生巨大生态价值的规划无疾而终，缺乏长效性，人为的原因使生态建设更加无序，影响了生态文明建设的进程。

三、生态文明建设过程中顶层设计实现路径

为加快我国生态文明的发展建立长效机制，加快我国生态文明建设进程，将采取以下措施：

（一）加快政府机构改革

生态文明建设管理体系的形成，需要推进政府机构改革，并做出统一协调的对策。经济建设已不再是实现政府职能唯一的途径，更多的目光投向了公共服务。教育部提出了改革的基本思路是协调国家发展改革委员会、水利部和国土资源部对国有资源的管理和控制，同时还增添了生态保护等部门对环境污染进行缓解和防治，这些部门都由环境保护部和国家林业局等部门负责。我国生态环境部以及自然资源部应加大机构建设力度，无论是能力建设，还是对区域和流域环境管理机构的建设都需要加强，国家发展改革委员会主要负责的能源管理方面也将单独建立节能和气候变化等职能部门。建立的能源与气候变化部是为了协调能源和气候之间的关系，并以安全高效、节能减排、循环经济和低碳发展为目标。国际开发署不止负责海外投资、援助等，同样也侧重于协调资源和环境的保护，将可持续发展援助最优化。在此基础上，生态文明建设框架下的政府仍要加强节能减排的绩效管理，建立统一完善的评估体系、管理层次和联动机制。

（二）明确生态文明建设的目标

根据生态文明建设的发展前景，预计争取实现2010年-2020年，随着污染物及不可再生的重要资源地使用量即将达到峰值之际，资源枯竭和环境污染状况，得到了相应的缓解，我国的生态环境状况有转好的趋势；2020年-2030年，我国的经济发展不会与污染物的排放先关联，彻底减轻污染排放；2030年-2040年，这些不可再生能源将不会再影响到我国的经济建设，我国的环境质量将会有显著的提高；2030年-2040年将会实现我国生态环境的良性循环，对此，要制定相应的制度和法律来控制污染排放量。并且要健全生态环境保护的突发事件应急预案以及工作协调机制。

（三）健全生态文明建设的治理结构，鼓励多元参与

生态文明建设不仅涉及的区域较多，而且涉及的范围也较多，是一个持久的、复杂的工作。因此在生态文明建设过程中，政府作为生态责任的主要承担者，需要承担主要生态责任，一方面，地方政府在实施中央的政策和方针的过程中，直接有效地推动了经济社会发展，对于生态的发展产生了不可替代的影响。政策和政策的实施会对生态产生良性影响，政策和政策的背离会对生态产生恶性循环。另一方面，中央政府对于我国的经济和社会发展有着不可撼动的地位。作为中央政府应着力塑造我国的生态环境以及对于周边国家生态产生深刻的影响。政府本身作为生态责任承担的直接主体是毫无疑问的，而除了政府以外，企业、社会组织和个人公民作为间接主体同样需要承担相应的政府生态责任。三者对于生态责任的实现起到了很大的贡献。因此要加强制度建设和理念宣传，鼓励企业、社会和公民共同加入到生态文明的建设中，任何一方的生态责任缺失都对生态文明建设产生不利的影响。

（四）加强国际交流互动，深入促进全球环境治理

坚持履行“共同但有区别的责任”原则，积极对全球事务负责，保持自身发展能力，符合国际公约的国际义务，并通过加强南南合作。为其他国家加强看生态可持续发展做出贡献和努力，同时保证我国在世界的绿色国际形象，增强我国的国际公信力和國家地位。积极参与与可持续发展相关的双边和多边国际合作项目，充分利用各种国际合作平台，建立全球绿色经济发展新秩序，建立主要能源消费者安全合作机制。要积极引入其他国家先进的生态治理理念以及成功的治理经验、技术和模式，积极争取绿色低碳方面的国际项目支持。除此之外，我们要将我们的成功经验，以及我国的生态治理模式推广出去，带动其他国家的生态治理。

四、总结

本文通过对生态文明建设的理念分析，对生态文明建设及“美丽中国”产生的背景进行研究，重点关注生态文明建设中的长效性和困难性，并且对我国污染控制、生态保护、低碳能源发展利用等方面，分析生态治理失败的原因，并总结其经验和教训，对未来的生态文明建设设置了规划，对于我国生态文明建设的过程来说，必须加强顶层设计，并对其路径进行分析，分别从加快政府机构改革、明确生态文明建设的目标、健全生态文明建设的治理结构以及加强国际交流互动等四个方面进行分析，从而加快我国生态文明建设进程。