地方政府公共服务PPP模式供给中的问题与对策分析

张守芳

摘要随着我国经济的快速发展，公共服务供给水平已经满足不了人民群众的需求。PPP模式作为一种新兴的公共服务供给方式，在我国地方政府公共服务供给的实践应用和理论研究方面都取得了一定的成效，其成功运作的案例不计其数。但随着社会的不断发展，PPP模式在我国地方政府公共服务供给方面也存在大量问题，与我国国民经济快速发展的势头严重不符。本文主要分析了目前我国地方政府公共服务PPP模式供给方面的现状以及存在的问题，并进一步提出相应的合理性对策。

关键词地方政府 公共服务 PPP模式

改革开放以来，我国的经济实力、综合国力及国际地位在一定程度上有了显著提高，人民群众的生活水平也有了进一步的改善，地方政府公共服务体系建设也取得了高效的进展。PPP模式作为公共服务供给方式的一种，自引入中国数十年以来，不仅在学术界取得了大量成果，同时在我国公私合作项目的实践运用中也发挥了重大作用。从而，进一步促进了我国经济长久、有序的发展。

一、我国地方政府公共服务PPP模式供给的现状

PPP模式自20世纪80年代引入我国，已经在各行业取得了很大的成效，成功案例不计其数，例如香港垃圾处理项目、深圳地铁四号线等成功案例都为我国PPP模式的运用做了大量贡献。但与此同时，随着社会的不断发展也出现了许多失败的案例，正是这些失败的案例一直驱动着我国PPP模式的进一步发展。PPP模式起初在我国主要应用于大型基础设施项目，包括交通运输行业以及大型体育场馆的建设。

近年来，由于PPP模式在我国的不断创新，在教育、住房、医疗等基本公共服务领域都有所应用，并取得较好的运行效果，例如新农村合作医疗保险的推出；鼓励社会资本投资廉租房建设等。现阶段，在我国各行业各领域PPP模式均以多种形式予以广泛应用。2017年，财政部发文的数据显示，目前我国PPP模式不仅是政府与私人部门的合作，而国有资本也可以参加合作，且国企的参与度要高于私人资本。

二、地方政府公共服务PPP模式供给中存在的问题

由于PPP模式在我国发展的时间相比西方发达国家较短，我国地方政府在应用PPP模式的过程中在法律法规，监督监管方面存在着大量问题，仍然阻碍着PPP模式在我国地方政府公共服务供给方面进一步更好的发展。

（一）市场准入机制开放不足

党的十九大报告指出，要统筹发展和安全，增强忧患意识，做到居安思危，增强公共服务的意识。PPP模式的基础是公共部门和各参与方为了合作项目的更好供给而达成一个协议，协议中会明确规定公私双方的权利与义务，通过特许经营权等约束方式来合理供给公共服务，以确保能够形成一套完整的制度安排，合理划分公共部门与私人部门的权利与义务，使其在提供公共服务的过程中能够权责分明的去实行各自的权利。然而，目前PPP模式在我国的运行过程中由于对私人部门的准入标准要求过高，设立各项审核、批准等资格，给予国企及外企良好的优惠政策，大量的私人部门考虑到项目运行的效益问题，对项目的参与度并不高。严格的市场准入机制不仅限制了私人部门的创新意识，同时也在一定程度上阻碍了我国经济社会的发展。

（二）地方政府公共服务PPP模式供给的法律意识淡薄

PPP模式供给公共服务在我国虽有了几十年的发展，然而与之相关的法律法规仍然没有出台。因此，现阶段关于公私合作制我国缺失一整套具有实用性及时效性的法律法规。对此政府及私人部门在合作的过程中，可能会出现政府取消政策扶持及私人部门撤销资金等现象，导致我国PPP模式在运行的过程中出现失败的案例。PPP模式的顺利实践需要公共部门、私人合作者和利益相关者这三类主体的良性互动。良性互动则需要相关法律法规及各类协议的严格约束。同时，法律法规不健全容易出现公共部门权力滥用、职责不清侵害合作者利益的现象，难以有效保证私人部门的权益，从而，导致我国地方政府公共服务公私合作制难以顺利进行。

（三）地方政府公共服务PPP模式供给的监督监管体制不健全

PPP模式中公私双方的权责通过PPP协议来约束，随着PPP模式在我国的快速推广，公司合作制供给公共服务价格昂贵、签订好的项目在运行过程中不能按照预定合同执行等一系列问题，反映出目前我国政府相关部门市场管理、监督监管机制不够健全。政府部门作为PPP项目经营活动的第一监管者，有必要制定一整套科学有效的公共服务供给项目运行所需的制度，同时，对于符合标准可以供给公共服务的私人部门进行严格的监管，以确保PPP模式的顺利运行。与此同时，也有必要给予公众及消费者多种监督渠道，保证其能够实时了解到政府和经营商家的行为。如果公众不能做到监督政府及经营商家的行为，不能很好的维护自身的权益，不仅达不到供给公共服务的效果，而且也缺乏对公众的透明行事，同时降低了公众对地方政府公共服务供给PPP模式的满意度。

三、优化地方政府公共服务PPP模式供给的对策及建议

针对上述PPP模式在公共服务供给中存在的问题，结合我国国情及发展趋势，着重提出以下几点对策：

（一）放松市场准入管制

随着PPP模式在我国的顺利发展，各符合条件的私人部门能够主动参与到PPP项目之中，以便能够改善政府供给公共服务质量差，效益低，资金短缺等局面。因此，在实行公私合作项目的过程中，这就需要公共部门放松市场准入制度，对原有的限制条件进行适当的调整，尽量给予私人部门、国有企业相同的待遇，加大私人部门的参与度，让社会上各行业具有潜在能力的合作者能够积极地参与PPP模式的运行。这不仅有利于激发私人部门的积极性，同时也能够给政府部门提供更多的抉择机会，以确保有超前管理经验、良好企业声誉的企业得以被选择。以便于更进一步促进我国市场经济长久、有序的快速发展。

（二）完善我國地方政府公共服务PPP模式发展相关法律法规

作为PPP模式的第一监管者，我国地方政府如果想要在PPP模式的公共服务领域发挥其重要作用，就必须对PPP模式在相关政策及法律法规方面给予大力的扶持，对于有利于PPP模式正常运行的措施给予法律化、制度化规制。在一定程度上保证PPP模式市场运行的规范化、标准化。与此同时，公共部门需要制定有效的供给制度，对于私人部门面对的风险因素给予合理的解决。在公共部门与私人部门合作之初要明确划定双方的责权，以这种方式来约束双方的行为，保证之后的项目能够按照合同要义顺利实施。同时为了防止公共部门出现权力滥用行为，也需要严格规范相关法律法规。依据合理的法律法规去防范公共部门与私人部门可能出现的一系列不和谐现象。同时为了给予民营企业自身利益的保障，还需要对政府的相关承诺进行约束限制，以确保政府的承诺能够如实的兑现。只有这样才能保证我国地方政府公共服务建设中公共部门与私人部门合作的长期、持久、有效。

（三）建立健全多元化监管机制

PPP模式在我国的运行过程中，政府的作用一方面是供给公私部门更好的制度安排，以确保公私双方项目的顺利执行；另一方面是对项目运行的前期、中期及后期的监督监管。在协议执行过程中在任何部门发生变化，政府部门都需要对PPP协议即刻做出修正，以确保项目的参与者即各合作方的利益。现阶段关于PPP模式，我国的地方政府的监管机制还尚未建立并发挥有效作用，一定程度上缺乏了公正性，也缺乏了独立性乃至权威性，监督监管部门没有真正发挥其强大的执行力量，而民营企业合作的根本目的则是在于逐利、盈利，项目在执行的过程中可能会有不依据标准、操作违规以及增加风险等现象，这时便需要监管者结合各产业技术的操作和市场化进程、执行、公私合作制度、合同制定等方面的知识，再吸取相关产业和公私合作的国内外经验，从而建立完备的监管体系，吸纳第三方即民众进入到监管中，与此同时要保证监管体系运行的透明性、独立性、公正性等。综合了以上，PPP模式在我国便可达到更好的实施以及地方政府公共服务的目的：降低风险，监督私人部门行为、敦促合同，民众满意度的提升，保证在接下来的项目运行过程中我国地方政府公共服务供给能够高质量和高水平的完成。

四、结语

本文试图针对我国的基本国情及PPP模式在公共服务供给中存在的主要问题，提出具有一定可行性的对策建议，力图构建一个适用于中国地方特色的公共服务供给的PPP模式。因此，在地方政府公共服务供给进程中，我们应该充分吸收国内外发展的经验，在PPP模式理论与实践引用方面，应着力避免已有的教训，建立健全监管机制的建设，引领公共服务供给在我国各地顺利的发展，以实现公共服务在我国经济发展中起到相互促进的作用，进一步促进我国全面建设小康社会目标快捷、顺利的实现。