国际博弈视角下我国碳税制度的发展

王梦颖

摘 要 碳税制度在节能减排的国际趋势下应运而生，对我国的意义不仅在于节能减排环境保护，在应对发达国家“碳关税”威胁上具有重要的国家战略意义，本文从碳税属性，征税对象与纳税主体，税率以及碳税归属几方面出发初步设计我国碳税制度。

关键词 碳税制度 战略利益 制度设计

中图分类号：D922.2            文献标识码：A         DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.07.130

我国碳排放交易制度在 “十二五”规划纲要中明确指出，但是否实施碳税制度未明确。发达国家为了防止“碳泄漏”，积极的实施单边政策“边界碳调整” ，一方面，是向国际社会展现其实施“节能减排”承担国际责任的措施的形象;另一方面，逼迫发展中国家承擔节能减排义务，同时提升本国产业的竞争力。中国作为全球第二大经济实体，更是全球主要的碳排放地区之一，无论是自身经济发展还是在国际政治方面，都应当适时建立碳税制度。

一、 碳税制度建立的必然性

（一）促进经济结构转型升级

多年来粗放的经济发展模式，企业发展依赖低成本的能源资源而不求技术创新，经济结构不合理带来严重的环境污染的同时也消耗大量的能源和自然资源，虽然在经济全球化的背景下，可以从国外市场购买所需的能源和资源，但从近几年的国际市场运行来看，发达国家甚至周边小国都在对日益强大的中国实施“围追堵截”，因此完全依赖进口能源、资源势必会限制中国产业经济发展甚至危及国家能源安全和经济安全。实施碳税制度，利用经济杠杆促使企业提升技术创新，改变经济发展模式，提升资源利用率，逾越发达国家设立的贸易壁垒和报复措施。

随着经济水平的提高，公众对于环境质量的要求越来越高，对生活环境的舒适度更加关注。而基于我国是温室气体排放主要地区之一的基本国情，而且消费水平提升、消费量的增加、工业快速发展等因素势必会使温室气体总量势必骤然上升。

（二）优化税制结构

从发达国家征收碳税的经验来看，不仅可以增加政府税收收入，同时对于调整产业结构、税制结构都有积极意义。从目前我国税制机构来看，所得税和企业营业税是税收收入主要来源，但从发达国家经验可以看出，环境税比所得税和营业税更容易征收和监管;另外，我国经济发展的优势在于拥有丰富的廉价劳动力，但随着科技创新的发展，这种优势正在逐渐丧失，为了吸引投资，我国提出“结构性减税”。但财政收支平衡于国于民都是长期存在的现实问题，在减税的同时也必然要增税。日趋严重和环境问题再加上环境税易于监管和征收，环境税是增税的理性选择。因此碳税的实施既可弥补在国际投资市场上丧失的劳动力优势，促进节能减排，为实现资源节约型和环境友好型社会提供助力，又可以优化税制机构，实现碳税的“双重红利”。

（三）缓解减排压力

无论是欧盟的将过境航天器纳入欧盟排放交易体系还是美国创设的“国际储备配额规定”，都是把碳税与“碳关税”相结合，当碳税变成碳关税的时候，温室气体排放问题就从“国内问题”演变成“国际问题”了。发达国家一直向国际社会传递这样一种假象：发展中国家的产品未承担碳排放成本，这对于已经承担碳排放成本国家的企业是不公平的，有违公平原则。此种言论的真正目的即向发展中国家出口的产品征收碳税。一旦此种“阴谋”得逞，发展中国家的产品成本会骤然上升，在国际市场上的竞争力将大打折扣。

因此在我国实施碳税制度，不仅可以抵制发达国家碳关税政策，在国际竞争中占有主动地位，提升本国企业竞争力，还可以向国际社会展现我国在碳排放问题上积极承担国际责任的大国形象，缓解国际舆论压力。

二、我国碳税制度的初步构建

（一）碳税的属性

关于碳税属性，有的学者认为属于污染排放税，有的学者认为属于环境影响税。一般意义上是污染排放税包括大气污染排放税。水污染排放税、噪声污染排放税、固体废弃物污染排放税等。而环境影响税包括资源开发税、生态补偿税等。美国将二氧化碳列为污染物质，但是美国联邦行政机构对此一直持消极态度，因此美国并未有将二氧化碳作为污染物质对待的实质行动。而欧盟等国一些学者主张将二氧化碳成为污染物质，但在司法实践中采用双轨制，即将二氧化碳与传统意义上的污染物质区分，给予其单独立法。

在我国，不论二氧化碳等温室气体的化学属性是什么，从国际战略角度看，目前应将碳税作为环境税对待。因为，如果将二氧化碳等温室气体列为污染物质，在立法中就应明确规定其浓度和总量的排放指标。且不论我国目前是温室气体主要排放区之一，就未来看我国工业化和城镇化水平不断提升，温室气体排放进入快车道，将碳税属性定义为污染排放税不仅限制经济的发展，更会授以发达国家把柄，迫使我国承担温室气体排放的强制责任，在舆论上造势，干涉我国内政。

（二） 税对象与纳税主体

碳税作为一种具有国际战略意义的税种，其征收对象不仅考量能源安全与环境保护，实施的可行性等因素，更要考量国民经济的承受力与国民的情感因素。碳税的征收对象理论是“燃烧后产生温室气体的化石能源”。显然这一理论无论在实施的可行性和国民经济的承受力上都是不可能实现的。无论是工业生产还是交通运输业、服务业，乃至国民日常生活，排放温室气体的化石能源数不尽数，有些化石能源产生的温室气体甚至是微乎其微的。考量多种因素并参考气体国家做法，征收碳税的化石能源的包括原煤、原油、天然气以及焦炭、汽油、柴油、火电等7种。同样温室气体的范围也太过广泛，其中二氧化碳是大多数温室气体的表现形式，因此只对只针对二氧化碳类温室气体征收碳税。按此逻辑，纳税主体即为使用上述化石能源排放二氧化碳的法人，个体工商户，企事业单位、社会团体等。

与发达国家不同的是，工业碳排放是我国碳排放的主要部分，而工业是我国经济的支柱产业，如果不加区别的统一征税，会严重削弱我国工业产业的国际竞争力。碳税制度实施的目的之一是督促企业技术创新，优化产业结构调整，因此可以考虑对于符合我国产业政策的能源密集型企业的碳排放，排除在碳税调整范围之外，纳入碳交易制度的调整范围。

居民消费类碳排放（生活消费与家用运输类碳排放）是否纳入征税对象之中。我国学者多持否定态度，认为这样会增加居民的税赋负担，抵制碳税的实施。但随着城镇化的加快和居民消费水平的提升，居民消费类碳排放不断上升，正逐渐成为我国重要的碳排放源，2017年居民生活用电占当年总用电量的15%;生活天然气消费占当年全部天然气消费的30%;家庭出行交通运输消耗的汽油与柴油量分别占当年汽油、柴油消费总量的55%与56%。对此类碳排放进行适当约束是大势所趋，更会使我国节能减排事业事半功倍。居民的承受能力可以通过降低所得税起征点等税收优惠调节，以缓解国民的抵制情绪。

（三）税率

税率同税收对象和纳税主体一样需要既要达到节能减排保护环境的目的，又要考量国民经济的承受力。其一，根据我国具体国情，碳税税率应注意与其相关税收税率如资源税、成品油消费税税率的相互协调配合，对这三种税收的总体税负进行综合考量。尤其是在资源税改革中为碳税留有空间。其二，在确定不同化石能源碳税税率水平时，不应拘泥于通过单位碳税税率与单位化石能源碳含量计算得出的基本税率水平。比如，按此逻辑在煤、石油、天然气这三种化石能源中，税率从高到底依次是煤炭，石油。天然气。但是这样的税率安排并不能达到环境保护和能源安全的目的。从能源安全角度考量，我国煤炭储备丰富，石油进口依存度高，因此适当给予煤炭税率优惠;从环境保护角度考量，天然气是相对煤炭和石油属于清洁能源，而且我国对于天然气的开发利用水平不断提升，为了加强天然气对煤和石油的替代，对天然气给予一定的税率优惠。

（四）税收收入的使用与归属

基于长远国家利益，碳税归属中央，作为节能减排的专项资金;基于现实国家利益，碳税归属地方政府，用于对纳税人的税收返还，实现税收中性 。

碳税归属于中央，有利于实现国家通过对碳税收入的再分配，和对节能减排补贴资金的落实;但这样会大大挫伤地方政府在推动碳税实施过程中的积极性。一方面，税收收入是地方政府财政收入的主要来源，将碳税收入归于中央势必如同让地方政府“忍痛割爱”;另一方面，碳税的纳税主体大多是工业企业，征收碳税在短期内会加重工业企业的负担，而这些企业往往是地方政府是“纳税大户”，地方政府对其进行地方保护，甚至帮助其合法合理的逃税。因此，宜将碳税确立为中央与地方的分享税种。

三、碳税制度与经济政策的协调

（一）碳税与碳交易制度协调

碳交易制度设计的初衷为了更好的限制高能耗产业的碳排放，从而减少环境污染，不适用于日常消费类的碳排放。而碳税的征收不仅包括生产性碳排放，也可能对广大的能源消费者征税。通过多渠道征收碳排放，在生产领域通过碳税调解生产方式，提高生产的清洁度，而生产者所附加在产品上的碳税价值会转移给消费者，通过对消费性碳排放直接征税，减少消费，消费者会在消费领域实现消费性减排，也能够间接达到生产性减排的目的。碳税交易制度与碳税制度相互作用、相互影响，在生产领域与消费领域减少碳排放。

（二）碳稅与资源税协调

碳税本质上是对化石能源及其制品征税，更进一步说是对二氧化碳的排放征税。与资源税有交叉重合的部分，比如对原煤、原油以及天然气征收的资源税，对柴油、航空煤油、燃料油等征收的消费税 （燃油税）等。二者都是针对节能减排的税种，都有利于建设资源节约型环境友好型社会。但能源税是对各种能源征税的统称，是对能源国家所有的一种强制性税收，其本质是只要开发、利用及应向国家缴税，而碳税的目的性更明确，只要在产生温室气体的情况才征税。因此二者在本质属性和功能作用上不是不能共融的。另外能源税更多的是基于本国国情考量，缺少节能减排的名义，而碳税制度是专门为应对全球气候变暖，减少温室气体排放而产生的专门税制，很容易成为某些国家推行阴谋政策，干涉我国主权，削弱我国工业企业的竞争力。因此碳税制度与资源税等相互协调在国内发挥其节能减排，调整经济结构的经济杠杆作用，对外是我国积极承担节能减排义务的庄严承诺，是国际博弈中的战略武器。

注释：

边界碳调整：最先由美国、欧盟等其他经济合作组织提出的一项关税政策，主要有两种表现形式：一是对来自无实质性温室气体减排义务国家的产品加征进口关税或碳税（又称“边界税调整”）;二是要求这些产品的进口商从国际碳市场或区域性碳市场购买相应的碳排放信用。

从国际经验来看，当前保障税收中性的方式主要有三种：一是通过减免或直接的税收返还;二是通过减免其他税收如个人所得税、企业社会保险税等实现;三是通过直接投资于能源技术的改进或者低收入者的补贴。

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