东莞市社区居家养老服务调查研究：现状、问题和对策

时间：2024-04-24

雷雨方烨

摘要加快建立和完善社会养老服务体系，是积极应对人口老龄化的一剂“良药”。居家养老服务因为符合国情成为我国居家养老的主要方式。对东莞市居家养老服务项目实施现状进行调查，充分了解当前东莞市居家养老项目中存在的问题，本文通过定量分析提出切实可行的意见和建议，为东莞市乃至广东省老年服务体系的发展做出有益的思考。

关键词东莞市社区居家养老服务调查研究

基金项目：东莞职业技术学院政校行企项目“厚街镇工业旅游发展专项资金财政支出绩效评价”（政201620）。

作者简介：雷雨，东莞职业技术学院讲师，研究方向：经济法学、政府绩效评价管理；方烨，东莞职业技术学院讲师，研究方向：法理学、经济法学。

中图分类号：D668 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.02.315

一、选题背景

人口老龄化日益严峻的今天，养老问题成为政府和社会亟待解决的热点问题。党的十九大报告指出新时代应然之事是解决“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，对于老年人来说，他们期盼有更好更可靠的社会保障。加快建立和完善社会养老服务体系，是积极应对人口老龄化、满足人民群众“老有所养”、“老有所依”需求的一剂“良药”。社区居家养老服务因为符合国情成为我国居民养老的主要方式。

据统计，2016年东莞老龄化率已达16.28%，东莞市老龄人口呈现规模总量大、增长速度快、老龄化程度深、老龄人口分布不均等特点。目前东莞市养老功能尚存在诸如家庭养老功能弱化，机构养老容纳能力有限等许多不足，未能满足全部老年人的需求。2006 年 8 月，東莞市按照“试点先行、逐步推进”的原则，在莞城北隅社区和石龙中山东社区率先启动社区居家养老服务试点。2010年，又出台了《东莞市居家养老服务实施方案（试行）》（东府办〔2010〕72号），针对具有东莞户籍、年满60周岁以上（含60周岁）且符合居家养老服务方案的老人，可在户籍所在地或常住地按不同条件享受无偿、低偿、有偿等居家养老服务。截至2016年底，全市33个镇街已经有594个社区（村）开展了居家养老服务，覆盖率达到了100%，全市享受居家养老服务老人达到19381人，形成了由社工机构运营和社区自主运营两种模式。居家养老工作的快速发展，在提升老年人生活水平的同时也促进了农村大龄富余劳动力就业。

本次调研以学院政府绩效评价中心开展的《2014-2016年度东莞市居家养老服务实施经费绩效评价》项目为基础，通过对东莞市实施社区居家养老服务的现状调研，针对性提出改善我市居家养老服务的对策和建议，为东莞市乃至广东省老年服务体系的发展做出有益的思考。

二、调查对象、调查方法和调查工具

（一）问卷调查法

在查阅相关政策文件、文献资料的基础上，自行设计了《东莞市居家养老服务服务对象调查问卷》作为调查工具，以东莞市33个镇街已经开展了居家养老服务的594个社区（村）接受居家养老服务的老年人作为调查对象，结合问卷调查数据分析社区老人的服务需求、意愿及所接受的居家养老服务的实际情况。

（二）个案研究法

对实施居家养老服务成熟的社区及试点社区居家养老服务状况进行个案调查分析，结合部分镇街的社区居家养老服务中心的管理人员、社工、护工进行的个别访谈，了解社区居家养老的开展现状、供给主体、运行方式等，分析其存在的主要问题，为探索创新的服务模式提供决策依据。

（三）统计分析法

主要采用描述性分析的分析方法，对调查问卷的结果进行分析。

三、东莞市社区居家养老服务现状及存在的问题

（一）服务对象界定标准不够明确合理，部分镇街审核不严

1.服务对象界定及筛选标准不够明确合理

首先，现行的东莞市居家养老服务实施方案对低偿服务对象的界定条件为“年满80周岁的独居或仅与残疾子女生活的老人”，主要以年龄和独居进行划定，未考虑到老人的生活自理程度和家庭经济状况，不够合理。实际上有些老人年满80周岁但身体硬朗、行动麻利，完全可以自理，或者老人家庭经济状况较好，可以自己请护工或保姆照料，对政府提供的居家养老服务需求程度相对较低。但有些老人虽然未满80周岁但行动不便，生活部分或完全不能自理，且家庭经济状况不好自己请不起护工或保姆照料的，更需要接受居家养老服务。其次，在服务对象的筛选标准上不够明确。实施方案对“生活不能自理或部分不能自理”以及“独居”的概念缺少清晰明确的说明，也缺少相应的评估指引，导致各镇街对有关概念理解不一。如在“独居”的认定上部分镇街较严格，而部分镇街相对宽松。

2.部分镇街对服务对象审核不严，政策实施公平性不足

调研发现，部分镇街将审核资料上未达到年龄要求的老人列入服务对象，将居住状态是“与老伴同住”、“与他人同住”的作为“独居”列入服务对象；还有的镇有老人评估报告结论是“生活基本能自理”，审批表上选的类型却是“分散供养的生活不能自理或部分不能自理的‘三无老人”。

（二）未有效开展专业需求评估与分析，难以把握实际服务需求

目前，各镇街都是由社工或村委会民政干部通过入户访谈的方式对老人进行服务需求评估，评估项目有社会交际生活能力、日常生活活动能力、健康状况与疾病处理，老人自述服务项目等。由于没有专业医疗人员进行健康状况和生活自理能力的需求评估，这种简单询问的方式主观性较强，不能够科学合理地评估和掌握老人的服务需求。

（三）居家养老服务内容不够全面，时间未达标，专业性不足

1.服务内容不够全面，服务时间未达标

调研发现目前我市居家养老服务仍以家政服务为主，较少地提供生活照料、医疗康复、心理咨询等其他服务，自主运营的社区提供的服务内容基本为家政服务，护工工作主要是打扫卫生，社工机构运营的社区相对服务内容多一些，但也存在未按合同约定提供服务的现象，如部分镇街社工机构未按合同约定提供身体健康和心理健康服务。如图1所示：

其次，实际服务时间未达标。部分镇街服务记录显示，服务时间不符合政策要求，如有的镇实际无偿和低偿服务时间大约为24-28小时/月和16-18小时/月，未达到政策要求的无偿30小时/月和低偿20小时/月。调查结果显示，有34.94%老人反映护工每次服务时间在半个小时至1小时；有10.84 %老人反映护工一般打扫半个小时就离开。如图2所示：

2.护工专业素质不高，接受培训较少，服务专业性不强

护工普遍反映没有接受定期的培训，医疗护理、康复保健等专业培训更少。多數护工都没有养老护理员、家政服务员等专业资格证书，持证上岗率偏低，经统计，2014-2016年全市平均护工持证上岗率仅为15.5%，如表1所示。护工整体专业素质不高，很难提供康复护理、医疗保健、居家安全和精神慰藉等专业化的服务。

（四）居家养老服务工作缺乏有效监管

首先，居家养老服务合同未明确服务标准、监管职责和流程。自主运营的社区与每位接受服务的老人及护工签订的服务协议书没有明确约定每位老人接受的服务内容、服务时间和具体考核标准；部分社工机构与镇街社会事务办订立的居家养老服务合同虽然对服务内容、服务要求和考核管理等有所约定，却没有约定具体量化的服务标准和规范及考核、监管的具体工作流程。其次，对护工服务的监管有待进一步规范。部分自主运营的社区对护工服务的日常监管无具体记录，仅有护工签到表，且未记录服务时间或服务内容，没有检查人员签名，有的甚至没有护工本人的签名。

四、完善东莞市社区居家养老服务的对策及建议

（一）确立科学的服务对象界定标准

服务对象的界定标准应当根据老人的失能程度（生活自理能力）和经济困难程度两个方面进行综合界定。对全失能且其家庭经济相对困难的老年人提供无偿服务。制定对失能程度及经济困难的界定指引，避免各镇（街）对同种情况审核尺度不一致。对老人失能程度的评估应由专业社会工作者上门探访，专业康复师评估失能程度，可引进身体状况测评系统对老人的失能状况做出科学评测。对老人经济困难程度的判断需要建立老年人经济状况调查制度，可以依托目前低保家庭经济收入核对信息系统，在此基础上加以完善，作为提供无偿、低偿或有偿服务的依据之一。

参考厦门居家养老服务对象标准，结合东莞实际，建议调整居家养老服务对象范围，可考虑无偿服务对象为60周岁以上的低保老人、分散供养的“三无”老人、农村“五保老人”、市级以上劳模、优抚孤老、六等以上伤残军人、低收入家庭中失能老人、二级及以上肢体残疾的老人及百岁老人；低偿服务对象为80周岁以上的低收入家庭老人；有偿服务对象为有经济来源并需要居家养老服务的老人。

（二）完善居家养老需求评估机制，提高服务针对性

完善居家养老服务需求评估准则，鼓励专业机构对养老服务需求进行调查，真正掌握服务对象的实际需求。全面建立科学合理、运转高效的长效评估机制，实现养老服务评估科学化、常态化和专业化。制定科学合理的居家养老需求评估表，内容包括老人的年龄、子女情况、月收入、住房条件、身体状况等。制定评估表参数项目，具体内容包含生活自理能力、认知能力、情绪行为、视觉能力、社会生活环境和重大疾病等。由专业的评估员撰写评估报告，评估打分并总结。

对于服务需求不同的服务对象，应在服务内容和服务标准有所区别，避免服务同质化。如对身体失能的老人，服务应侧重家政服务、日间照料、康复服务等方面；对分散供养的“三无老人”和优抚孤老等老人，还应注重精神慰藉的服务。服务时数可考虑以老年人失能程度来决定，失能程度较高的老人服务需求时数相应较多，目前全国居家养老低偿服务对象的服务时数一般为每月15小时，为无偿服务对象服务时数的一半。

（三）强化居家养老服务的监督与考核

自主运营的社区应建立服务质量监管制度，包含具体服务标准和监管工作流程等。居（村）委会应履行监督职责，做好日常监管的工作记录。

社工机构承接的居家养老服务点应建立完善的服务标准，根据量化标准对护工进行考核。绩效考核标准可包括参加培训、持证、参加例会、平日监督、服务老人的满意度评价等内容，确立优、良、中、差等级，在薪资待遇方面有所区分。

市民政局与镇（街）社会事务办应定期开展居家养老服务监督检查工作，了解基层工作开展情况，对工作不到位、管理不规范的现象及时发现并落实整改。

（四）提高居家养老服务队伍建设，实行信息化管理

1.加强居家养老服务队伍建设，提高服务的专业水平

加强护工队伍的专业培训，逐步提高岗前培训率和持证上岗率。持续开展养老护理员职业培训工作，鼓励居家社区养老服务从业人员参加技能培训，对符合条件的给予职业培训补贴，并在薪资方面有所体现。另外，鼓励有条件的社工机构配备营养师、护理师或康复师，以提供更加专业化的服务。

2.提高信息化管理水平，探索“居家智慧养老”模式

建立服务对象的电子信息档案，便于社工、康复师和医疗机构了解老人情况并及时提供服务；尝试开发居家养老服务的手机APP，可对护工的工作地点进行实时定位，要求护工通过手机每日服务签到、上传服务照片；建设居家养老服务信息平台，可参考上海、太仓等市县相关经验，建设“居家智慧养老”服务平台，包含居家养老服务系统、紧急援助系统、独居老人主动关爱系统、老年人健康档案管理系统等内容。

五、结论

东莞市社区居家养老服务存在着服务对象界定标准不够明确合理，部分镇街审核不严；未有效开展专业需求评估与分析，难以把握实际服务需求；居家养老服务内容不够全面，时间未达标，专业性不足和居家养老服务工作缺乏有效监管等显著问题，建议从确立科学的服务对象界定标准，完善居家养老需求评估机制提高服务针对性，强化居家养老服务的监督与考核和提高居家养老服务队伍建设、实行信息化管理等多方面着手完善东莞市社区居家养老服务，以满足老年人“老有所养”、“老有所依”的需求。