浅析我国农村土地信托实践与制度

摘 要 中国共产党十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》被视为新一轮农村制度改革的政治宣言，其中关于农村土地承包经营权的三权分离的论述也受到广泛的探讨。本文从我国现有的农村土地信托项目出发，归纳我国农地信托模式，分析农地信托在实践中的相关问题，为农地信托将来发展提出简单设想。

关键词 农村 土地 信托 土地承包经营权 信托当事人

作者简介：唐冰欣，北京工商大学法学院硕士研究生，研究方向：商法。

中图分类号：D922.28 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.11.396

现代信托制度起源于英国，是从13世纪后出现在英国的土地用益制度发展起来的。当时农民为了实现向教会捐赠土地，便创造出一种use的方法。按照这种方法，教徒先将其所有的土地转让给他人，其条件是要求接受土地之人代教会管理土地，并将从土地上获得的收益全部交给教会，从而避开英国皇室的监管。 由此可见，信托制度的发展天然地与土地联系起来，英国是世界上最早设立土地信托制度的国家。

党的十八届三中全会《决定》中为农村土地制度的新一轮改革勾勒的蓝图中，以提高农民个体收入为重心，首次提出“鼓励和引导工商资本到农村发展适合企业化经营的现代种养业，向农业输入现代生产要素和经营模式”。为深入贯彻十八届三中全会精神，党中央先后出台多项支持文件，搞活农村经济，放活土地经营权。其中农村土地流转再次成为社会关注的焦点，在此前已经成立的为土地流转服务的农村土地信托也受到了广泛的关注。

一、我国农村土地信托实践

2013年10月中信与安徽省埇桥区政府合作，创设国内第一支农村土地集合信托计划（以下简称安徽宿州项目）。由于农业投入收益的期间较长以及土地承包经营权自身的特殊性，多数土地信托流转项目存续期限在十年以上。在土地使用、作物种植方面，受地区自然环境、区位优势、作物投入—产出的经济考量等因素影响，土地的用途也不尽相同。中信信托在土地使用上兼顾粮食作物与经济作物的循环发展，而北京信托、兴业信托、中建投信托在土地使用中以种植经济作物为主，粮食作物的基本保障种植尚未体现。

二、我国农村土地信托模式

在短短的时间内，农村土地信托蓬勃发展，不少信托项目实现了农民收益的增加。但是，目前仍未形成统一的信托模式，甚至在信托财产、委托人等信托基本法律要素方面都未达成统一。笔者选取中信信托安徽宿州项目和北京国信信托无锡桃源村，大致介绍土地信托的两周模式。

（一）中信信托·安徽宿州项目

安徽宿州项目成立于2013年10月，规划的信托存续期限为12年，涉及流转的土地面积5400亩。该项目由政府牵头，全体农户与当地村委会《农村土地承包经营权委托转包合同》，随后由村委会会同镇政府签订《土地委托管理协议》，再由当地镇政府与当地区政府签订《土地委托管理协议》，通过层层委托，最后以区政府做为委托人与中信信托公司签订信托合同。该信托计划的实际内容为，由A类信托委托交付的信托财产和B类、T类信托中委托人提供的资金组成。A类信托实际上是事务管理类信托，通过将农民的土地整合来进行统一管理，B、T类信托实为资金信托，将结合宿州项目的运转、资金需求等情况，择机发行。在A类信托中，农村土地承包经营权为信托财产，宿州市埇桥区政府为委托人，农户为受益人，中信信托为受托人。中信信托将流转土地统一归集、整理后，与安徽省帝元农业公司签订服务合同，由帝元农业作为土地种植管理服务商，为信托项下的土地提供专业管理服务。

为了保护农民利益，使其分享到土地增值带来的收益和土地市场化成果，中信信托采用基本地租加浮动收益的支付方式。即基本地租以每年每亩土地1000斤国家公布的中等质量小麦的最低收购价格结算，且不低于1000元；浮动收益以后期土地附加增值扣除相关服务费用、管理费用后结算，农民可分享的增值部分初步定为附加增值的70%。中信信托在保障农户收益方面还加入了一些风控措施。例如服务商帝元农业在招租前先与中信信托签署整体租赁合同；帝元农业承若出租业绩；当地租收入不足以支付农户的基本收益时，中信信托有权发行相应规模的资金信托募集资金先期垫付。

（二）北京信托·无锡桃源村项目

2013年11月，“北京信托·土地信托之无锡桃园村项目”在江苏无锡落地（以下简称无锡项目），存续期限十五年，涉及土地流转面积158.89亩，但是笔者尚未找到北京国信信托对外发布的成立公告。不同于中信信托的政府主导模式，无锡项目采用“双合作社模式”。首先，由村委会组织将拟进行信托的土地通过确权分配到村民个人手中，再由村民以其所有的土地经营权作为股份加入到“土地合作社”中，土地合作社作为委托人与北京国信信托公司签订信托合同，以合作社所有的土地经营权为信托财产设立财产权信托。信托设立完成后，由无锡市阳山镇桃源村的“水蜜桃合作社”（其成员均为经验丰富的水蜜桃种植大户）北京信托签订服务合同，成为该信托项下的土地种植管理人。无锡桃源村项目中，委托人为村民自发组织的“土地合作社”，北京信托公司作为受托人设立信托计划，土地合作社成员即当地村民以土地股份合作社股权证书享受信托计划的收益权，而信托财产为土地经营权。

在双合作模式的土地信托项目中，农户的受益由近期收益加远期收益，直接收益加间接收益构成。具体而言，在无锡项目中农户第一年至第六年的收益为每年每亩1700元的固定收益，在第七年至第十五年为每年1700元的固定收益加上20%的盈利分红，另外农户还享有优先进入合作社工作的权利，取得工资收入。

三、我国农村土地信托的实践问题

（一）农村土地信托中的信托财产

我国《信托法》第二条中明确规定，信托财产由委托人“委托给”受托人。虽然我国法律对信托定义中使用是“委托给”一词，但是根据国际通行的信托制度以及立法者的真实意图来看，我国信托关系产生的仍然是以信托财产的转移为前提的。有学者认为一个有效的信托的设立不仅要有意思表示，还必须对信托财产进行转移。 农村土地信托作为信托制度中一种类型，其信托财产也当然应当转移至受托人名下。

那么在农村土地信托中，信托财产又应当是什么？对于这一问题理论上主要有以下三种观点：第一种观点认为农村土地信托的信托财产是集体土地所有权； 第二种观点认为信托财产是农村土地使用权或农村土地经营权； 第三种观点也是大多数观点认为土地承包经营权为信托财产。 在实践中，主要有两种运作模式，一是以土地承包经营权为信托财产；二是以土地经营权信托财产。

在2014年9月29日召开的中央全面深化改革领导小组第五次会议中，习总书记深化农村土地制度改革，需要更多考虑地推进农业现代化的问题，在解决好农业问题的同时也要解决好农民问题。农村土地集体所制是改革坚持的前提，在此前提下促使土地承包权和土地经营权分离，形成农村土地承包经营权的三权分置，即所有权、承包权与经营权相分离，并促进经营权流转。对上述内容有学者解读为是对农村土地承包经营权的分权设置，明确了经营权流转和行使的合法地位，建立了所有权、承包权、经营权“三权并行分置”的新型农地制度。 虽然目前学界对于经营权从承包权中分离出来颇有争议，但是经营权的分离很好地解决了信托财产的转移问题。

我国《农村土地承包法》第四十一条明确规定，如果承包方有稳定的非农职业或者承包方有稳定的收入来源的，经过发包方同意，是可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户的。由此可见，法律的设置为土地承包经营权的转让预留了出口，并且其流转的受让方应当是是农户或者经有关法律规定允许而从事农业生产经营的组织或个人。如果以土地承包经营权为信托财产，作为受托人的信托公司既不是农户也不是从事农业生产的组织，根本无法作为土地承包经营权的受让主体。而在土地承包经营权这一用益物权上再增设出具有债权性质的经营权，就可以保证农村土地在所有权归集体所有，经营权归农民所有的前提下，完成信托财产的转移。并且，这样即使由于受托人经营管理不当造成了信托项目的亏损，也不会影响农民对土地的承包权，并且在一定年限后，经营权也重新回归农民手中。

（二）农村土地信托中的委托人

作为信托关系中的委托人，首先应当是具有完全民事行为能力的人。其次，委托人用于设立信托关系的财产应当是委托人合法所有的财产。根据《物权法》、《农村土地承包法》有关规定，农村土地承包经营权人依法享有对承包土地的占有权、使用权和收益权，是其合法所有的财产。因此，农村土地信托的委托人只能是土地承包经营权人，在现实语境下包括以家庭承包方式取得土地承包经营权的农户以及通过招标、拍卖、公开协商等方式取得土地承包经营权的单位和个人。但实践中的做法则并不完全如此，委托人通过不同的方式将农户的土地集中起来，再与信托公司设立信托。信托项目中委托人与农户的关系主要有一下四类模式：第一类是先由政府或者村集体从农户手中将土地集中起来，再委托给信托公司；第二类是农民以土地承包经营权入股专业合作社，专业合作社将土地承包经营权委托给信托公司；第三类是公司模式，公司从农户手中归集土地，再将其委托给信托公司；第四类是集体资产经营管理中心作为委托人。实践中以政府作为委托人，实际上是使政府成为了信托项目的领导者，以政府为后盾能够在最短的时间内将碎片化的土地集中起来，这当然是信托公司期望看到的，然而却带有一定的行政管理特征，易发生强行征地的问题，侵害农民合法权益。

（三）农村土地信托中的受托人

在信托法律关系中，受托人的地位极其重要。作为信托财产名义上的所有人和实质上的管理人，信托目的能否实现，受益人权益能否保障，均依赖于受托的工作。而在农村土地信托实践中，信托公司并未自己参与农业终止，而是与各类农业服务商、农业合作社签订合同，将土地交由其种植、看管。那么这是否违背了受托人的亲自管理义务呢？笔者认为并不是这样的。理论上信托法强调受托人的亲自管理义务，是为了督促受托人勤勉、谨慎地管理信托财产，从而增加信托财产的价值。基于社会化大分工日益明确、细化，受托人亲自管理信托财产应做限缩解释，其主要指受托人在处理信托实务过程中的指挥、组织、协调作用。 当然，在农业服务商和农业合作社服务的过程中，受托人应当尽到谨慎义务，通过各种方式对服务商的工作进行监督，最大限度的维护受益人利益。

（四）农村土地信托中的受益人

受益人作为信托关系中不可缺失的当事人，我国《信托法》中规定了大量受益人可行使的权利。在农村土地信托的语境下，如何做到更好的保证农户利益不受侵害，成为了农地信托应当重点关注和解决的问题。在现有的土地信托实践中，对于受益人收益构成，大部分采取固定收益加后期浮动收益，并且固定收益一般也规定了最低价格。但是对于后期浮动收益，各信托公司规定不一。例如北京信托无锡项目中规定的浮动收益为信托项目成立第七年后的20%的盈利分红；中信信托安徽宿州项目农户的浮动收益初步确定为增值部分的70%。笔者认为，土地信托的受托人不应当以盈利作为首要目的，土地信托是带有公益性质的信托类型，并且具有一定的保障功能，信托财产所产生的收益应当在扣除必要的少量的服务费、管理费后，全部给予受益人。政府可以出台相关的税收政策、奖励政策等，以此补偿信托公司。

在受益人范围方面，有观点认为，农村土地信托的受益人应由土地承包经营权人在信托合同中制定，其范围既可以是自己或者家庭成员，也可以是自然人、法人或者依法成立的其他组织；既可以将信托机构列为共同受益人之一，也可以不列。 笔者认为，农村土地承包经营权的设置是为了保障农民生活而赋予的，具有一定的保障功能，因此农地信托的受益人应限定农户及其近亲属等享有承包经营权的特定范围内，而不应当将其他自然人、法人甚至是信托机构列为受益人之一。

四、从不同角度看待农村土地信托项目

（一）从政府角度

通过上文中对土地信托委托人的论述，笔者认为政府不适宜作为信托关系的当事人。政府在土地信托中扮演的角色应当从主导者转变为引导者，做好农村土地信托登记工作、及时发布信托项目变成信息和农业产业发展信息等信息发布服务，在土地信托设立完成之前明确土地的种植作物，保障粮食作物与经济作物的产量平衡，并且从农民的利益角度出发对信托过程进行监督。***同志在主持召开全面深化改革领导小组第五次会议中就指出要尊重农民的意愿，流转土地经营权事要坚持依法自愿有偿的原则，不能搞行政强迫命令，不能瞎指挥，政府部门要负担起科技计划等宏观管理工作，而不是直接介入具体项目管理。因此，政府应当做好一个监督者，从宏观上监管农村土地信托项目。

（二）从信托公司角度

笔者认为，信托公司首先应当明确，土地信托的目的不是盈利。中信信托董事长蒲坚在接受采访时就曾提到：“土地信托如果做好了的话，比房地产要赚得多。因为它是一个集成，前端后端各个方面的需求都拢在信托公司的手里。”但是，这些盈利在短期内是无法实现的。其实信托公司应当看到，土地信托的社会声誉价值比经济价值要高的多。信托公司在考虑经济价值的同时，还应当要关注自身所肩负的社会责任和义务，将社会责任与经济效益相结合才能取得更好的发展。另外，由于农业生产的特殊性，一旦遇到自然灾害造成土地收益受损时如何保障农户的利益？这就要求信托公司在设计土地信托环节的过程中，加入风险控制措施，当信托财产产生的收益无法对付时，仍然能够保障农户的基本利益。信托公司还应当加强对于农业服务公司的监督，密切关注服务商的经营情况、盈利状况，确保信托公司为其提供的资金投入到了农业生产之中。

（三）从农户的角度

随着社会分工的细化，单纯以家庭为单位，以农户自身为主体的小农经济，在解决农民自身温饱的之外，已经不能为农民增加更多的经济收入。从目前的实践来看，通过设立土地信托的方式，可以在短时间内明显增加农民收益，与目前的政策补贴密切相关，土地信托能够真正实现为农民谋福祉的作用最终还取决于实际经营者运用规模化经营的能力。因此，农户应当积极参与到土地流转的进程中，充分了解受托人的经营方式，通过参与各个环节，了解自己的权利义务，运用各类知识武装自己，并寻找代言人维护自身权益。

注释：

何宝玉.信托法原理与判例.北京：中国法制出版社.2013.16.

周小明.信托制度：法理与实务.北京：中国法制出版社.2012.43，281.

郑晓东.城市化过程中土地产权变动的法律思考.中国房地产.2001（3）.

谢静.农村土地信托制度研究.经济研究导刊.2008（6）.

高圣平.农地信托流转的法律构造.法商研究.2014（2）.

冯海发.对十八届三中全会《决定》有关农村改革几个重大问题的理解.农民日报.2013年11月18日.

蒲坚.解放土地——新一轮土地信托化改革.北京：中信出版社.2014.233-234.