对公职人员财产申报制度几个重要法律要素的思考

摘 要 近年来，特别是党的十八大以来，随着我国党风廉政建设和反腐败斗争不断深入，迫切需要建立起广泛的公职人员财产申报制度。由于历史条件和社会环境的不同，我国在财产申报制度设计上，只能学习和借鉴国外的成功经验和有效做法，不能照抄照搬别国的模式。建立我国财产申报制度，要在设计制定上立足国情，努力增强针对性、可操作性。本文将着眼于财产申报制度本身，着重探讨制度设计中几个重要法律要素。

关键词 公职人员 财产申报 制度设计 法律要素

作者简介：黄浩然，天津铁厂第二中学，研究方向：反腐倡廉法治制度。

中图分类号：D920.4 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-037-02

一、绪论

财产申报制度是指申报主体按照规定的期限和方式，向接受申报机关报告自身财产及其变化情况，以防止和避免利益冲突，并接受监督和审查的制度。在国外，财产申报制度被誉为“阳光法案”，有“终端反腐”之称，是众多国家防止腐败、保证政府廉洁最为重要的措施之一。2010年7月11日，中共中央办公厅和国务院办公厅印发了《关于领导干部报告个人有关事项的规定》。和此前版本相比，此次规定新增了住房、股票投资以及子女海外工作和投资的内容，且将监督范围从处级以上干部扩展到副处级以上干部，2015年又将监督范围扩展到科级一把手。可以说，这是我国官员财产申报制度的雏形。

二、科学界定申报主体

在进行试点时，可以选择一定职级范围内的领导干部，也可以选择一个系统、一个行业、一个地方的公职人员进行申报。但在正式立法时，申报主体的范围应当为全体公职人员，即所有党和国家机关、企业、事业和其他依照法律规定从事公务的人员，具体来说，包括所有由国家财政支付工资的人员和国有及国有控股企业的全体人员，含退休或以其它方式离开工作岗位不超过三年的上述工作人员。申报主体需要申报本人、配偶以及由其抚养的全体家庭成员包括子女、父母等的全部家庭财产。之所以这样设计，主要基于四点考虑：

一是根据我国现行《刑法》的规定，“巨额财产来源不明罪”侵犯的直接客体就是财产申报制度。如果只规定一部分国家工作人员作为财产申报的主体，而另一部分国家工作人员不是，既不符合法制平等的原则，也会与现行《刑法》的规定严重脱节，造成法制上的混乱。因此，财产申报制度的申报主体应与“贪污贿赂罪”、“巨额财产来源不明罪”的主体相适应，即为全体公职人员。

二是国家机关的工勤人员多承担着司机、会计、出纳等工作，他们有的在领导身边工作，有的从事着公物采购等工作直接与公款、公物打交道，手中的权力往往比一些普通公务员还大，因此有必要列入财产监督的范围。现在的国有及国有控股企业，多为一些垄断行业或特殊部门，如电力、电信、铁路等，其工作人员在从事商品买卖过程中，发生利益冲突的几率也比较大，也应该列入财产申报的范围。

三是将退休或以其它方式离开工作岗位不超过三年的公职人员列入财产监督的范围，主要是防止“先办事，退休后再收取报酬”的期权问题。如前河北省省委书记程维高的腐败问题就是在其退休之后被揭露出来的。

四是要求公职人员申报配偶及由其抚养的全部家庭成员的财产，是从我国的传统文化习惯考虑的。

三、合理确定申报客体

在确定申报客体方面，应该坚持一个最基本的原则，即能够全面、准确地反映申报主体的全部家庭财产。既包括所有的财产及其变动情况，又对用于投资经营的资产情况进行重点申报。包括四个方面：

一是财产总量申报。包括人民币和外币现金、存款、有价证券；合计价值超过5000元的债权、债务；私有房产，拥有的土地、矿业、林业、渔业等权益的价值；单件超过5000元的贵重物品，包括汽车等私有交通工具，家具，黄金、白银及其制品，宝石，电器用品等；各种投资、股份总额及细目；拥有的著作权、商标权等无形财产的价值；每券超过500元的各种会员卡、消费券等；难于估价的名人字画、古董、艺术品、收藏品等；申报人认为应当申报的其它财产。

二是收入常项申报。包括本人及家庭成员每月的工资、福利、其它劳务所得等；存款总额及每月利息所得；各种投资、股份、有价证券等数额及每月所得；债券总额及每月所得；所拥有的土地、房屋、矿业、渔业、林业等权益价值及每月所得；无形财产价值及每月所得；申报期间遗产、馈赠、偶然所得；申报人认为应当申报的其它收入项目等。

三是支出常项申报。每次支出超过2000元的各种债务、信贷、房屋租赁、维护、购买支出等都应当申报。四是投资和兼职详细情况及其收益申报，此项申报主要用来防止和避免利益冲突。

四、周密设计申报程序

一是申报时间。可以结合我国现有的规定和外国制度，设置任前申报、初任申报、日常申报、离任申报和任后申报等类型。各类申报的具体时间可为：任前申报依照选举组织机关或任命机关的通知10日内申报；初任申报担任某一职务后10日内申报；日常申报每年1月31日前申报，家庭财产发生超过正负20万元的重大变化后10日内申报；任期满或离职后10日内申报，离职后三年内每年1月31日前申报。

二是主管机关。财产申报工作应该由独立性和权威性都较强的机构来承担。目前国内存在着两种观点：一种观点是依托检察机关系统内部已经建立的反贪局，将其设在检察院；一种观点是设在监察机关。这两种观点可以说各有优缺点。设在检察院，机构相对独立，可以运用法律手段突破大案要案，但组织协调能力较弱，与其它部门的协作配合不利于开展。此外，检察院同时承担着反贪污贿赂和对整个司法活动的监督，工作中难免顾此失彼。将其设在监察机关，依托党的纪检机关可以充分调动各方面力量，形成强大的反腐败工作合力，但其本身独立性又相对弱些。作者认为，财产申报工作面宽线长，涉及的组织协调工作比较多，其受理登记和监督检查机构应该设在各级监察机关，可以在各级监察机关内部设立专门的财产申报室（局、处）。同时，为了增加工作机构的独立性，财产申报室（局、处）可以实行人、财、物从中央到地方垂直管理的办法。监察机关部分工作人员实行垂直管理并不与现行的《党章》规定相冲突。考虑到我国公务员数量较大的国情，财产申报应该分级进行。

三是申报步骤。设计科学、严密的申报步骤是确保财产申报有序进行的重要保障。具体申报步骤应当包括申报材料的提交、主管机关接受和审核、申报材料的公开、管理和处理等。申报者依法如实申报财产状况，提交受理机关，受理机关接受申报，责令不申报者限期申报，对拒不申报者进行处理，统计申报情况并对申报材料及统计结果进行核实，对不申报、假申报者进行调查，构成违纪的给予党政纪处分，涉嫌犯罪的移交司法机关调查处理。申报材料整理好可供人查阅，对规定需要公布的材料予以公布。

四是资料公开。财产申报只有公开才可能被监督，如果不予公开，社会监督就无法进行。我国的财产申报制度，应该是一种按照规定分层次公开的制度，这不仅仅是为了防范利益冲突，还是社会主义民主政治建设的需要，是政府主动公开以增强群众信任的重要措施。具体的设计情况为：由各级监察机关财产申报机构受理的财产申报，在同级政府网站上予以公开，并依申请接受群众查询；由各级纪检监察机关派出机构和公职人员所在部门内设机构受理的财产申报，通过会议、简报、公开栏等形式，在本系统、本单位范围内公开，并依申请供人们查阅；监察部财产申报局受理的财产申报，在国家级网站及媒体上予以公开，并依申请接受人们查询。要研发财产申报公开的有关电子软件，包括政策规定、财产公开、举报受理、情况反馈等内容，使更多的人参与到这项工作中来。

五、从严制定处罚办法

对于违反财产申报制度的处罚，不能只停留在党纪政纪处理上，还应当引入刑罚机制，用强制方法惩治拒不申报财产的行为，使其上升到法律制裁的层面。具体包括四个方面的问题：

一是对“不报、迟报、假报”行为的法律处罚问题。公职人员都具有财产申报的义务，对在规定期限内无正当理由拒不申报的，一般应给予开除处分，并对其财产进行重点审查。对隐瞒家庭财产不完全申报或虚假申报的，可借鉴我国《刑法》对隐瞒境外存款申报的处理办法制定罚则。1988年发布的《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定》中规定：国家行政机关工作人员在境外的存款，应当按照国家规定申报。隐瞒不报数额不大、情节较轻的，由其所在单位或者上级主管机关酌情给予行政处分。《国家行政机关工作人员贪污贿赂行政处分暂行规定实施细则》又进一步解释：“数额不大”是指存款额折合人民币不满5000元。后来《刑法》对此作出了刑事规定：“数额较大、隐瞒不报的，处2年以下有期徒刑或拘役”。参考上述规定，考虑到1988年以来的物价因素，对违反财产申报制度隐瞒财产不如实申报的，可在全部收缴的基础上，对隐瞒价值超过2万元的，处2年（或者更重）以下有期徒刑或者拘役。凡是未申报的财产均对其来源进行重点调查，如果查实隐瞒的财产属于贪污受贿所得，再按照《刑法》关于贪污罪、受贿罪的有关处罚规定进行处理。另外，申报人拖延申报，在规定期限内没有申报的，按“不申报”进行处理。不管是申报人“忘记”申报还是“故意”不申报，均按“不申报”进行处理。

二是对“未申报财产”的法律定性问题。凡是未申报的财产，将来一旦发现，本人又不能说明其合法来源的，将不再按“巨额财产来源不明罪”进行定性处理，应视为贪污受贿罪，并比照有关数额规定，进行法律处罚。

三是对为财产来源作假证、帮助申报人转移财产行为的法律处罚问题。凡是隐瞒不报的财产，不管其来源是否合法，藏在何处，均按照规定予以全数收缴。如果有人为财产来源作假证，或帮助申报人转移财产逃避申报，可借鉴我国《刑法》第305条“故意作虚假证明罪”和第312条“窝脏罪”的惩戒措施进行处理。如果窝藏人以不知道是犯罪所得搪塞责任，还要制定一些具体的杠杠规定来进行定性。比如，按照《刑法》关于贪污受贿数额的划分，数额在5000元以上的，一般要追究刑事责任，10万元以上就属于重罪，如果“窝藏”的赃款赃物的数额达到10万元的，那么不管本人如何狡辩是否“明知”，都应当定性为“窝脏罪”。这不能由窝藏人自己说了算，也不能由执纪执法机关随意说了算，必须有一些具体的杠杠标准卡住。

四是对受理登记机关及其工作人员违反相关规定的处罚问题。受理登记机关及其工作人员出现遗失申报人申报材料、在审核调查中失职渎职、利用财产申报资料实现谋利目的以及违反保密规定等问题的，要承担相应的法律责任，造成恶劣影响的，要从严处理。

六、结语

近年来，特别是党的十八大以后，我国对党政领导干部报告个人有关事项的规定已经扩展的科级一把手，对领导干部收入和财产申报进行了有益的探索和尝试，出台了一系列规章制度，发挥了较好的教育和警诫作用。但总的来看，这项工作的效果并不理想，目前还属于我国反腐倡廉建设的“短板”。建立严密、规范、有效的公职人员财产申报制度，是当前反腐倡廉理论界关注的热点问题。可以说，在我国推行公职人员财产申报制度，既有国外大量较为成熟的经验，又有国内一定的实践积累，还是民心所向、众望所归，是我国党风廉政建设和反腐败斗争形势的迫切需要。

参考文献：

[1]王明高.中国新世纪惩治腐败对策研究.湖南人民出版社.2002.

[2]刘明波.中外财产申报制度述要.中国方正出版社.2001.

[3]卫志海、汪卫进.财产申报制度何以失灵？.出版信息不详.