绿色气候基金的资金问题探讨

摘 要 2011年德班气候变化大会决定正式启动绿色气候基金，规定其作为《联合国气候变化框架公约》下资金机制的经营实体。绿色气候基金启动至今，发达国家拖延履行其注资义务，规避“共同但有区别的责任”原则；有关基金的资金问题各国也一直存在争议。本文介绍了绿色气候基金的概况，从资金的来源、资金的额外性及资金的分配三个方面阐述了绿色气候基金目前存在的资金问题。

关键词 绿色气候基金 联合国 气候变化框架公约

作者简介：龚雨菡，武汉大学法学院硕士研究生在读，研究方向：环境与资源保护法。

中图分类号：D922.28 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2016）03-081-02

绿色气候基金是《联合国气候变化框架公约》资金机制的一个经营实体。绿色气候基金通过《联合国气候变化框架公约》发达国家缔约方的资金投入和其他公共及私人来源的资金投入，用以支持发展中国家缔约方开展减缓和适应气候变化的活动。根据此前缔约方会议的决议，发达国家应在2010年至2012年间出资300亿美元作为绿色气候基金的快速启动资金，并在2013年至2020年间每年出资1000亿美元帮助发展中国家积极应对气候变化。

一、绿色气候基金的概况

（一）绿色气候基金的产生

《联合国气候变化框架公约》第十一条规定，确定一个在赠与或转让基础上提供资金的机制。2009年通过的《哥本哈根协议》中首次提出建立“哥本哈根绿色气候基金”，将其作为缔约方会议资金机制的经营实体。会议中发达国家承诺直至2020年，每年筹集1000亿美元用于支持发展中国家的减排需求。 2010年召开的坎昆气候变化大会、，正式决定成立绿色气候基金，将其作为《联合国气候变化框架公约》第十一条下资金机制的经营实体。2011年，绿色气候基金在德班气候变化大会上正式启动。

（二）绿色气候基金的机构设置

1.董事会。绿色气候基金的董事会由24名成员组成，其中来自发展中国家缔约方和发达国家缔约方的成员人数相等，董事会的2名联合主席由董事会成员从内部选出，也分别来自发展中国家缔约方和发达国家缔约方，这样的成员安排使得发展中国家可以和发达国家在绿色气候基金中享有同等的地位，共同管理绿色气候基金，保证董事会作出公正的决策。董事会要接受缔约方会议的指导并根据指导采取行动，编写绿色气候基金的年度活动报告提交缔约方会议。董事会的职权包括监督基金所有组成部分的运作；核准业务模式、利用模式和供资结构；核准具体的业务政策和指南；核准供资；任命秘书处执行主任；遴选和任命受托管理人等。

2.秘书处。绿色气候基金的秘书处为董事会服务并对其负责，秘书处的执行主任由董事会任命。秘书处负责基金的日常运作，提供行政、法律和财务方面的专门知识。2012年，韩国仁川被选为秘书处所在地，韩国承诺直至2019年每年为绿色气候基金提供100万美元支持基金运作，并在2014-2017年以信托基金的形式向绿色气候基金援助4000万美元。

3.受托管理人。绿色气候基金将委托一名具有行政能力的受托管理人负责管理其金融资产。受托管理人应按照国际接受的信托标准，管理绿色气候基金的财政资产，保存财务记录，编写董事会要求的财务报表和其他报告。根据《坎昆协议》的规定，世界银行目前被确定为基金的临时受托人，将在基金运行三年后接受审查。

二、绿色气候基金的资金问题

（一）资金的来源问题

在气候变化大会的谈判中，是否将私人资本和投资引入绿色气候基金，成为了发达国家和发展中国家争议的焦点。截止到华沙气候大会举行时，绿色气候基金的资金并没有得到真正落实。《联合国气候变化框架公约》秘书处执行秘书菲格雷斯表示，在2014年确定了最终的出资形式化后，发达国家必须履行其注资承诺。

发达国家一方面逃避基于“共同但有区别的责任”而产生的出资义务，另一方面倡导“发展中国家未来出资能力”，希望所有国家共同出资。发达国家要求自主决定其出自来源和出自方式，寄希望于引入私人资本和投资，并要求发展中国家改善本国投资环境，降低私营部门投资风险，为养老和保险基金等私营部门在发展中国家开展减排领域投资创造条件。

发展中国家坚持认为长期资金应以公共财政投资为主，因为市场的不稳定性会影响私人资本和投资的稳定性，进而波及到绿色气候基金的资助项目。

（二）资金的额外性问题

《坎昆协议》中提到，绿色气候基金将向发展中国家缔约方提供额度增加的、新的和额外的、充足的和可预测的资金，但对于什么是“新的和额外的资金”现有的文件中并没有给出明确的定义，也并未对如何衡量资金的额外性提出一个具体的标准。 资金的额外性问题是发展中国家缔约方最为关心的问题之一，因为如果无法对资金的额外性问题作出一个统一的规定，那么在发达国家缔约方提供资金时便会产生争议。

目前绿色气候基金未对资金来源的额外性提出一个明确的判断标准。按照《哥本哈根协议》和《坎昆协议》的规定，发达国家要在2010-2012年出资300亿美元作为基金的快速启动资金。发达国家应保证这笔资金是“新的”、“额外的”，即这笔资金不占用各发达国家原来的“海外发展援助”额度。报告显示，截止2012年，发达国家所承诺的快速启动资金，只有33%可以被认为是“新的”资金，24%可以被认为是“额外的”资金。

（三）资金的分配问题

绿色气候基金的分配面临两个方面的问题，一个是如何在适应性资金和减缓性资金间均衡的分配资金，另一个是如何在不同的发展中国家间公平的分配资金。

绿色气候基金过渡委员会在筹建基金时的一个重要任务就是在适应和减缓气候变化的活动之间均衡分配资金。采取减缓性措施，减少温室气体的排放量是应对气候变化的核心。减缓性措施旨在处理气候变化的原因，而适应性措施的重点则在于处理气候变化的影响。就目前的技术水平而言，气候变化带来的影响是无法完全避免的，因此采取措施如加强基础设施建设、调整农作物的种植日期等来适应气候变化造成的影响同样十分重要。

将资金在不同国家之间进行公平的分配是绿色气候基金目前面临的挑战之一。发达国家认为减缓才是应对气候变化的主要办法，而适应性措施存在不确定性，是资金的“无底洞”。 但对发展中国家特别是最不发达国家、小岛屿发展中国家和非洲国家而言，由于其在能源服务、基础设施和农业技术上的落后性，使得这些国家最容易受到气候变化带来的影响，因此采取适应性措施对它们而言是最迫切的。

三、绿色气候基金资金问题的解决构想

（一）公共资金为主要来源

首先应该明确的是，私人资本和投资是不能替代公共财政在气候融资中的作用。绿色气候基金的注资义务是国家义务，单靠私人资本化市场运作是不现实的。私人融资很难负责任地在低收入和中等偏下收入国家以及所有发展中国家的边缘化社区中开展工作。

有一些国际组织也提出利用其他来源的资金为绿色气候基金注资，如利用碳税、碳市场交易收入、国际交通（航空航海）税收等方案。 但是这些方案也都存在着一些弊端。利用碳市场的收入注资风险较大，因为碳的价格是在不断波动的，进而影响其资金投入，使绿色气候基金产生不稳定性。

在决定绿色气候基金的资金来源时，仍应该以公共领域的资本投入为主，私人领域的资本投入为辅。绿色气候基金应以谨慎的态度吸纳私人领域的投资，应充分考量它们能否对环境、社会和发展产生积极影响，能否对减缓和适应气候变化产生正面效应，制定完善的规则来约束私人资本和投资的运作。

（二）加强资金监管

首先，应明确资金的额外性的准确定义。参考清洁发展机制中对额外性的定义，资金额外性是指投资于清洁发展机制项目并用于获取温室气体减排量的资金，如果来自发达国家的公共部门，则必须额外于发达国家根据联合国有关规定承担的官方发展援助义务，全球环境基金资金义务，根据公约和议定书的规定，发达国家应承担的其他方面的资金义务，以及发达国家的任何国际资金义务。 采用这种定义标准，可以防止发达国家变相逃避国际资金义务。

其次，再制定明确的标准后应该有一套严密的资金来源监管体系，监测资金的额外性需要综合事前和事后的评估体系，现有的监管体系只考察注重项目的相关性及预期成果，并没有从资金的额外性角度进行考察。发达国家应该及时报告资金的来源信息，保证资金来源的透明性。

（三）兼顾公平的分配资金

从长远来看，应对气候变化采取的适应性措施和减缓性措施是同等重要的。发达国家拥有完善的保险业，有能力应对气候变化带来的影响，而发展中国家没有整体性的分散风险的机制，因此气候变化带来的损失对其更为严重。推迟采取适应性措施，如推迟对发展中国家的适应性措施提供资金，最终会导致产生更大的损失和危险。

因此，减缓性资金和适应性应按照相同的比例分配，这种分配方法避免了绿色气候基金的资金全部支持采取减缓性措施的国家，使得脆弱的发展中国家能够开展适应项目，是风险预防原则和公平原则的体现。

注释：

United Nations Framework Convention On Climate Change.Report of the Conference of the Parties on its sixteenth session， held in Cancun from 29 November to 10 December 2010.FCCC/CP/2010/7/Add.1.

Copenhagen Accord.FCCC/CP/2009/L.7.

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