检察机关案件流程监控相关问题研究

摘 要 流程监控是强化内部监督制约，确保检察权规范运行的重要途径。作为流程监控的组织协调和具体实施者，案件管理部门应当准确把握定位，深入分析现状，探索完善路径，切实发挥流程监控的职能作用。

关键词 流程监控 功能定位 检察机关

作者简介：高丽，河南省三门峡市陕州区人民检察院。

中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.10.342

一、案件流程监控的功能定位

（一）诉讼程序定位：非诉讼程序监督制约

《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》第一条明确规定了流程监控的目的，加强对人民检察院司法办案工作的监督管理，进一步规范司法办案行为，促进公正高效司法。显而易见，监督制约是流程监控的当然之义。案件管理部门是案件流程监控工作的组织协调者和具体实施者，其通过对办案活动履行监督检查、预警反馈、分析引导等职能实施流程监控。也就是说流程监控是以“第三人”的独立姿态进行的审视监督，而不直接参与办案，以保证这种监督来源于办案部门之外，成为一种诉讼程序之外的监督，从而有效避免办案环节之中的利害关系，以超脱者的身份来保证监督的公正客观性。

（二）运行模式定位：集中管理与过程控制相依托

流程监控是检察机关案件管理机制改革对现代管理学理论的吸收和运用。一方面，吸收了过程控制理论。检察机关各业务部门相对独立，条线性管理特点突出，其弊端显而易见，内部监督空泛，外部监督乏力。过程控制理论的吸收和运用，有助于加强对检察机关案件流转全程的监督和管理，强化司法行为的监督制约。一方面，运用了集约化管理理论。过程控制的前提是信息资源共享，案件流程全程始终处于可控范围，实现途径必然是集约化管理，运用到检察实践中即为集中管理，通过统一受理和移送案件、办案行为全程留痕监督和管理诉讼流程。流程监控的运行模式应当是集中管理前提下的过程控制，过程控制中强化集中管理，二者相依托。

（三）模式功能定位：评价与引导

流程监控能够充分发挥科学的评价和引导功能，有效激励检察人员严格执法、文明办案，实现权责能的有机结合。流程监控以法律规定、相关司法解释和规范性文件等为依据，通过执法活动及办理程序是否合法、规范、及时、完备的监督、提示，防控失范执法行为的发生，引导检察权在既定轨道规范运行。同时流程管理和监控中发现的普遍性、倾向性问题则为评价现有案件流程的适当性、规范性提供依据，并服务于进一步规范司法行为的决策和方向，引导整体执法办案进一步接近规范化管理的目标。

二、流程监控的现状分析

（一）流程监控的监督层次肤浅

从流程监控的现状来看，范围窄、层次浅是突出表现，监控的问题大多集中在法律文书错漏等细枝末节上，难以实现深层次的突破。原因主要有以下三个方面：一是人员问题。案管部门虽被定位为业务部门，但其不直接办理案件，反而是服务性工作占据较大比率。在基层院人少案多的困境中，特别是规范司法行为专项活动后，有办案经验、有法律职称的干警多被充实到公诉、侦监、反贪、反渎等主要业务部门。相对而言，案管力量就薄弱许多，大多经验少、成分新，难以在流程监控上有较大作为。二是工作量问题。案件管理部门自成立以来，工作职能和范围也不断拓展，至目前除了最初的案件受理、流程监控、统计分析等基础职能外，还承担着案件信息公开、电子卷宗制作、统计报表衔接等系统的应用及监督管理，可谓是点多面广、头绪繁多，案管人员疲于应付，一人多岗、身兼数职的现象比比皆是，难以将流程监控工作做深做细。三是意识问题。基于对考评扣分项的忌惮，“关起门来一家人”的护短心理普遍存在，即使在流程监控中发现深层次的程序性问题，首先考虑的是在曝露以前进行补救，将影响降至最低，而不是通过统一业务应用系统大张旗鼓地书面纠正，督促整改。

（二）流程监控的系统设计局限

一是同步监督设计不足。经过授权的案管人员，通过统一业务应用系统的“个案监控”模块，可以查看案件的办理情况，包括所处节点，案卡信息及已入卷的法律文书，但尚未入卷的法律文书却无权查阅，这势必影响到监控的同步性。因文书是否入卷不影响所在节点的正常运行，承办人则习惯于在进入下一节点时被动入卷，案管部门即使发现问题也至少滞后一个诉讼节点，难以实现真正意义上的同步监督。二是持续监督缺乏考虑。在统一业务应用系统中一旦对案件发起监控，该案件即进行流程监控页面，原案件信息及进展情况无从查看，只能结束流程监控案件的流程后，才能再次进入原案件查看相关情况。但同时系统又不允许对同一案件多次发起监控，由此造成的弊端是对案件的诉讼进程无法持续性监控。三是反馈纠正无以为继。因统一业务应用系统关于流程监控设计存在一定的滞后性，案管部门能够发现和提出纠正的问题大多为已完成的诉讼行为和已经领导审批入卷后的法律文书，而原文书系统已不允许操作纠正，重新制作文书可能需要回退节点甚至造成案件超期。同时，业务部门在收到流程监控通知后，以怎样的方式整改纠正没有统一的规范，造成办案人员无所适从，不知也不会将反馈纠正情况体现于统一业务应用系统。

（三）流程监控的刚性制约乏力

据省院统计，上半年全省案管部门共对82件案件发送流程监控通知书，其中，书面反馈情况的50件，占发送数的61%。虽然《人民检察院刑事诉讼规则》、《检察机关执法工作基本规范》都对此进行了明确规定“办案部门收到案件流程监控通知书后，应当在十日以内将核查情况书面回复案件管理部门”，可仍有超过三分之一的案件未反馈情况。究其原因当然是流程监控的权威性不够，约束力不足，导致对案管部门的流程监控通知是否采纳和回复，主要取决于业务部门及其分管领导的重视程度。首先，业务部门长期处于监督者的位置，对于监督者到被监督者的角色转变还难以适应；其次，作为监督者的案管部门由于成分新、经验少，业务能力较之其他部门不具有明显优势，其监督的权威性受到质疑；最后，流程监控的效力未予明确，具体来说就是办案部门收到流程监控通知不予回复、置之不理，如何救济的刚性制约措施缺位。

三、流程监控的完善路径

切实发挥流程监控的职能作用，首先必须在人员素质提升上下功夫以适应岗位需求，在此不作赘述。笔者试从客观方面谈几点流程监控的完善路径。

（一）多位一体的流程监控网络

案管部门业务头绪繁多，工作条线交织，在人员捉襟见肘的现状下，仅依靠设立个别流程管理员来开展多项检察业务的流程监控工作，难免顾此失彼、流于形式。贯穿案件办理全程是流程监控的重要特性，这决定了构建以流程管理员为主，其他管理岗相辅的多位一体的流程监控网络，有利于充分整合资源，统筹案管各业务条线，最大效能地发挥流程监控的职能作用。一方面分类设立案件流程管理员，通过受理案件、巡查统一业务应用系统、跟踪案件流程开展案件流程监控，发现问题及时纠正。一方面，围绕流程监控这条主线，构建案管各职能岗位包括统计、涉案款物管理、辩护与代理服务及案件信息公开等多岗联动和补位的监控体系，及时反馈和跟进各自履职中发现的不规范现象，有效整合资源，形成合力，实现监督触角全覆盖。

（二）信息智能的流程监控载体

检察机关科技信息化建设的大趋势下，流程监控突破瓶颈困惑的重要途径，必然是充分依托现代信息化技术，不断完善统一业务应用系统，向信息化要战斗力、以信息化推动工作创新发展。完善流程监控系统功能，授予流程管理员与案件承办人相同的查阅权限，可随时监控在办事项及文书的进展和状态，使实时监控成为可能；办案界面设置流程监控节点，一旦对案件发起监控，案件办理自动进入流程监控节点，使监控信息及整改情况直接体现于个案信息中，真正实现全程留痕。提升流程监控智能化水平，将检察机关执法工作的相关规范最大化植入统一业务应用系统，提升信息化监控范围和内容，自动过滤办案活动，阻却和提示各种程序瑕疵问题，实现流程监控智能化、信息化覆盖。

（三）科学合理的流程监控效应

在司法责任制改革的大背景下，对司法办案活动全程实施流程监控，一方面当然是为了规范司法行为，促进公正、高效，另一方面也应当是考察员额内检察官的履职能力，完善问责机制，倒逼职业精英化的重要途径。这在《人民检察院案件流程监控工作规定（试行）》第二十条中得到印证“案件流程监控情况应当纳入检察人员司法档案，作为检察人员业绩评价等方面的重要依据。”因此，流程监控结果必须落实和运用到检察人员的业绩评价中去，奖优罚劣，不仅能解决流程监控刚性制约乏力的问题，更能营造“能者进、平者让、庸者退”的绩效考核氛围，激励和引导干警规范司法行为，提升案件质量和效率。