新《行政诉讼法》的进步与局限

摘 要 实施了将近25年的《行政诉讼法》进行了修改，这次修改有很大的标志性意义，很多法条有了重大修改和更新。新行诉法的实施更有利于保障公民权利，合理限制行政权力，增加司法的权威性。

关键词 《行政诉讼法》 修订 进步 局限

作者简介：尹晓丹，河北师范大学法政与公共管理学院宪法学与行政法学专业硕士研究生。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.291

公民和法人通过进入司法途径来救济自己被行政机关侵犯了的合法权益。立案难、审理难、执行难的“三难”问题在司法实践中像三只老虎挡住了公民及法人的救济路径，这次修订的《行政诉讼法》有针对这三大难题进行了修改和完善。立法宗旨也更贴合行政诉讼的原则。公民权益能更公平合理得到保护，行政权能够得到合理控制。使司法权和行政权像两条平行线，要做到不交叉。不过虽然在很多问题上新法都有很大的突破，但也存在着很多不完善的地方。

一、概述

立法目的就是立法者通过立法活动来调整社会关系，立法者利用立法手段实现对社会关系的协调，解决社会产生的矛盾。立法目的和立法宗旨一直是一部法律的灵魂，在修订后的《行政诉讼法》第一条规定就准确的反映了出来。新法规定的立案登记制度的完善也体现着立法宗旨，起诉权司法救济的前提，修改后，利害关系人的起诉权得到了有效而充分的保护，并且规定了依法不予受理的案件也应当作出解释说明，推动了立案难这一问题的解决。

我国长期的“官本位”思想的存在，很多行政机关不愿做被告，甚至阻碍法院受理行政案件，给法院受理案件施加压力，行政官员非法干预、阻碍法院受理案件。为此，新法又再一次给司法独立性加盖了强调性印章，坚决彻底清除行政机关及其工作人员干预或者阻碍行政案件的审理。并且新法准确而强调性要求行政机关的出庭应诉，有利于案件公正而快速理结，减少诉累。

旧法中规定的“维护和监督行政机关依法行使行政职权”，这次修法删去了“维护”二字，是很科学的。行政行为一旦由行政机关作出，生效以后自然具有约束力，当然不需要法院来进行“维护”。而且法院行使司法权，是公平裁判的地位，公民相对于行政机关处于弱势，而司法权是用来监督和制约行政权的，这也更好体现立法目的。

证据制度的完善与否直接关系着法庭审理的效果和结果，证据作为诉讼的核心要素，举证责任也是这次修改的一个亮点。行政行为一旦做出了就变为既定事实，就不能再搜集证据和依据了。这一修改实质是进一步奉行“证据在先”原则。

二、受案范围

新法扩大了案件的受理范围，将“具体行政行为”改为“行政行为”，而且为了适应社会发展和需求，增加了新型案件，面对日益复杂的社会矛盾，用列举的形式一目了然，让当事人对自己的诉权有更明确和清除的认识。受案范围总是和行政诉讼的发展状况联系在一起的。受案范围太窄，那么行政诉讼发挥的作用也同样会受到限制。之前法院可能通过法律无明确规定不予受理来规避案件，现在把可诉的具体行政行为一一列举出来，保障了当事人的诉权。这样，法院的司法审查权就更加直接和明确，公民和法人的诉权能够顺利实现。

首先，新法所明确规章授权的组织作出的行政行为属于被诉行政行为。简政放权是大的趋势，非国家机关组织承担公共管理和公共服务职能的机会越来越多，因此，将这些社会组织纳入可诉对象，进一步扩大行政诉讼受案范围。

其次，以前旧法实施阶段，受案范围基本就是具体行政行为，排除了抽象行政行为，而新的《行政诉讼法》改变了这一单调的格局，规定法院在审理案件时可附带审查行政机关的部分抽象行政行为，例如，规章以下的政府文件。这样，行政诉讼中如果法院认为规范性文件不合法，就可以进行附带审查。所以在对具体行政行为提起诉讼时，可一并请求对该规范性文件进行审查。这就一定程度上避免了，某些地方行政机关用规范性文件变相剥夺上位法赋予公民的固有权利，有效遏制了违背法治精神的社会管理活动。法院并没有权力对规范性文件进行撤销或者废止。所以，被附带审查只是部分并不是所有规范性文件，并且能附带审查，不能直接提起诉讼。总而言之，法院经过审查认为规范性文件不合法的部分不予适用是一种司法判断行为，而并不影响其效力。

最后，新法对受案范围进行了概括说明、肯定和否定列举，还设置了兜底性条款“认为行政机关侵犯其他人身权、财产权等合法权益的”，第十二条第二款还规定了：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起诉讼的其他行政案件。”把人身权、财产权扩大到合法权益，这样公民的知情权、公平竞争权等都可以作为诉讼请求，来请求法院来维护自身合法权益。法律法规也可以规定除了新法所列举的行政行为以外的其他情形，这就为以后的单行法、特别法或者行政法规、地方性法规规定可以提起诉讼的其他情形做了铺垫。

三、 行政诉讼参加人

第二十五条规定了：“行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他組织，有权提起诉讼。”在行政诉讼中，原被告本身的法律地位就是不平等的，原告在诉讼中处于劣势地位，所以为了保护原告的合法权益得到有效救济，增加了利害关系人作为原告的情形。进一步保障了原告寻求救济的途径是通畅而有依据可遵循的。

原告与行政行为存在利害关系，其实就是个人或者组织的权利义务是否受到了作出的某一个行政行为的实际影响，这种影响可以是有利的，也可以是不利的，可以是现实的，也可以是未来必然发生的。有学者认为，我国行政诉讼理论和实践中的原告资格从相对人资格到法律上利害关系人资格论的转变，不但是我国行政诉讼在某一环节上的变化，更体现了一种观念的飞跃和发展。

在实践中，利益受到侵害的不是行政行为的直接指向的对象，而是客观地与做出的行政行为产生了利害关系，但是并非行政相对人。那么在旧法中利害关系人就没有原告资格。新法规定了行政相关人也有可能作为行政诉讼的原告，也就是不仅仅行政管理关系中的被管理者可以成为原告，行政相关人也可以进入到行政诉讼的程序中来捍卫自己客观上遭受的权益侵害。那么何为行政相关人呢？因行政行为的作出，对其合法权利客观上产生了实际影响或者侵害，这一类人就是行政相关人，比如实践中的相邻权人、公平竞争权人、受害人等，行政相关人也有原告资格。新修订的法律明确规定了这一点，使原告的资格方面更加清晰。把参与诉讼的当事人限制放宽了，让受到了实际影响的人能够参与进来，促进案件审理的公正合理。

“复议维持共同告”是这次修订的一个特色，也就是说，复议机关对行政行为做出了维持决定，那么复议机关和原机关就作为共同的被告。主要针对我国特有的一种情况——较高的维持率而采取的措施。这有利于避免复议机关一直被动维持行政行为的情况发生。这就影响了行政复议本该发挥的作用。但其法理基础在于，行政行为经过复议程序，行政复议机关的维持决定改变了行政行为本身的性质，使其变为新的行政行为。所以复议机关理应作为共同被告。这一强制性规定，有的人认为侵犯了原告的选择权，但是在这里其实是立法者做出了价值衡量和制度取舍。这样，案件的审理与事实的查清就变得容易了。更为重要的是，这样行政机关在作出原始的行政行为时就会更加认真负责，减少对复议机关的牵连。而复议机关就不会一味慵懒地维持原机关的决定，反而更加主动去改变或者撤销原行为。

四、 起诉与受理

新法将起诉期限延长至六个月，以前存在这样的问题，有些法院拒收行政诉讼的起诉状，或者有的法院虽然收了起诉状后，但对是否立案不置可否，立案难成了一个大的问题。新《行政诉讼法》明确把案件受理制度确立为立案登记制，切实保障了公民的法人的诉权，只要案件符合形式要件就要立案，而不是像以前要进行实质审查。也就是说只对起诉书进行形式审查，只要起诉书符合法律规定的起诉条件，就准予登记立案。立案登记制不仅仅保障了公民诉权的有效行使，增加了一重程序保障，使得案件进入司法领域更加顺畅，而且对实体利益的实现也有着重要意义。结束了以前一直实行的立案审查制度，使老百姓的权益受到行政机关侵害后，能更容易进入法院的门槛来说理，间接得减少了许多走上访途径讨说法的情况，侧面有利于社会稳定。更进一步说，有利于把更多情况都纳入到法治的轨道上来。给了公民和法人正确的途径来表达和傾诉，来要求自己被侵害的合法权益。立案登记制不仅为当事人能够顺利进入法律程序提供便利，更重的是，让法院有了合理且有力的理由，敢接收以前被作为被告行政机关为难的案件。法律明确规定只要符合形式要件就要立案，所以新法作为法院坚强的后盾，敢于面对个行政化地方化较强的案件。

这也从另一个侧面反映了我国的“官本位”影响还是比较大的，所以从立法上来修改，来保证案件至少能否进入司法程序，公民和法人能够更多通过司法途径来救济自己合法权益。

五、结语

新法的修订，有很多进步与亮点，但也存在许多局限。新法对行政诉讼的受案范围的规定采取概括式标准和列举式标准结合的方式，这样既概括又详细得表述出受案范围，使得当事人能更加明确行使自己的诉权。列举式标准包括肯定式列举和否定式列举，又进一步作出了细化和分层。概括式使受案范围更具有包容性，更大保护当事人的诉权，但是新法在概括式规定后又加上详细的列举式的规定，使得效果大打折扣。

在以往的“民告官”案件中，民告官但一般都见不到官，出庭的基本都是代理人，这会造成案件事实不清晰，也就增加了行政诉讼案件审理的难度。就这一情况而言，行政机关负责人应出庭应诉在新法中得到了明确，这样就倒逼行政机关依法行政，有利于使行政机关更好履行自己职责，使自身的行政执法行为得到规范。但是这一条款和相继出台的若干问题解释中又规定了行政机关不能出庭的，应当委托相应工作人员出庭，使这一条款的威力有所下降，但也起到宣示性作用。

行政公益诉讼是这一次修改《行政诉讼法》中的一个热点问题，同时也引来各方的争议与讨论。不过最终法律修改并没有对此作出规定，究其原因，一些相关的法理和制度还需要进一步研究。

但是，此次修改依旧有一定的局限性。不过不可否认，修改就是一大进步。现实生活中，由于地位的不平等，行政机关干预行政诉讼的问题越加突出，公民迫于压力而不敢起诉或者撤回起诉的现象仍然存在。和国外相比还有很多明显的不足之前。《行政诉讼法》的这一次修订，就是法治进程的一次很大进展，尽管可能还有一些问题没有完全得到解决，但法律也是在实践中不断完善的，逐渐适应社会发展中出现的新问题、新情况，期待新法能起到富有成效的作用。

注释：

沈福俊.论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展.华东政法学院学报.2000（5）.

童卫东.进步与妥协：《行政诉讼法》修改回顾.行政法学研究.2015（4）.22-32.