美国流域治理法律制度发展述评

摘 要 流域治理是21世纪环境治理改革的重要手段。美国是最早尝试流域治理的国家之一，历史已逾百年，经历了从大型水项目治理模式向综合治理模式的转变。伴随流域治理模式变化，其流域治理法律制度也不断发展完善。本文以治理途径选择为线索，分阶段考察美国流域法律制度发展简史，运用美国国会、联邦行政机构及联邦政府与州政府间博弈的视角，分析美国流域治理政策及法律制度形成，以资借鉴 。

关键词 流域治理 综合治理 分散化治理 美国 法律制度

基金项目：湖北经济学院青年科研项目《美国流域综合治理法律研究：以田纳西流域与上密西西比流域为中心考察》（项目编号：XJ201514）。

作者简介：郑雅方，湖北经济学院法学院副教授，博士，研究方向：环境执法与守法。

中图分类号：D9712 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.292

如何统一和协调行政和水文边界的管理是水资源管理中长期存在的一个问题。流域治理是国际上比较普遍采用的水资源管理方法。我国2002年实施的修改后的《水法》从法律角度确立了流域治理的法律地位，但我国实施流域水资源管理以来面临诸多挑战：我国幅员辽阔，流域间国民经济和社会发展水平存在显著差异性；水资源开发利用上，面临多样化问题，几乎涵盖所有流域治理问题；虽然客观上形成了“分级分部门”的水治理体系，但仍具有较强的区域管理传统。因此，我国需以流域综合治理克服环境“碎片化”监管，逐步完成：清晰流域与区域治理的关系；清晰流域治理机构的职能；完善流域立法并增强法律实效。美国是最早尝试流域治理的国家之一，历史已逾百年。随着可持续发展理念深化，其流域治理模式在历经大型水项目治理后，转向综合治理模式。为满足与支持流域治理需求，美国规范流域治理的法律制度不断发展完善，为我国流域治理法治化的完善与发展提供借鉴。考察美国流域法律制度的变迁史，依治理途径选择为线索，可划分为三个历史阶段：水资源利用开发为主的项目治理时代、兼顾环境保护的项目治理时代、生态经济催生协作化治理时代。

一、水资源利用开发为主的项目治理时代

美国从20世纪初期到20世纪50年代末，水资源利用开发为主的项目治理时代。这段时期的流域治理多采用分散的项目治理模式，通过联邦与地方多机构共同参与的大型水项目来治理流域，流域治理以水资源利用开发为主，鲜以生态资源保护为治理目标。这样的时代特征一方面是由于陆军工程兵团（Corps）、开垦局（BOR）等在机构使命驱使下，对流域治理极具功利性，以水资源开发利用为主（典型如：航运、灌溉、水供应、治洪及电力）。另一方面由于美国联邦制的国家结构、承认水权的历史传统、流域管理对区域和国家的经济价值等使美国流域治理主体呈现“铁三角”態势：联邦行政机构、国会、地方政府之间权力博弈不断，难以实施流域统一化治理。 毕竟，水资源管理政策与政治有着千丝万缕的联系，它们本身就是政治动态产物。

这段时期代表性立法有：1902年的《开垦法案》，该法案在不提及综合治理的背景下提出最大限度的开发流域水资源。1920年的《联邦电力法案》，这部以开发为主的法案成立了联邦委电力员会，对航运类水项目及以水利发电或航运为目的的联邦土地开发进行审批许可。该法案10（a）条提出了制定综合规划方案，但是从未予以实施。1936年的《联邦治洪法案》，在一定程度上接受了综合性流域研究与规划，但是综合性分析仅限于项目所影响地域的经济发展相关方面。总体而言，该法案仍秉承了前两部法案的功利性特征。1954年的《流域保护与洪水预防法案》在治理主体机构协调上取得突破，给予了地方政府更大权限，要求联邦政府协助各州做好区域内的洪水预防与控制。

虽然这段时期项目治理模式占据主流，但流域综合治理模式的呼声从未消失，有大批呼吁流域综合治理的议案提出，但绝大部分都以未通过告终。时任美国参议院环境与公共事务委员会委员Powell教授提出：新设立的州应当围绕流域界限组织建立，国会则应当帮助地方最大化开发利用水资源。Powell教授的观点被认为是美国流域综合治理理念的发端。罗斯福执政时期，内陆水道委员会、国家保护委员会、国家水道委员会分别提交议案要求对流域进行综合治理，主要内容包括：联邦水事机构目标功能协调、水质水量的综合规划、水工程的成本收益评估及对流域水事的综合性评估。这些议案虽没明确提出水资源修复保护的理念，但提出统一综合治理可以避免水资源管理的无政府状态。由于国会不愿向行政机构授予新权限等原因，这些议案无一通过。美国内战以后，罗斯福新政期间，美国规划委员会、国际资源委员会下的水资源委员会及国家资源规划委员会又相继提出倡导流域综合规划的议案。这些议案不仅提出流域应当综合规划治理，还注重土地开发与水资源保护间的联系，主张通过综合流域规划提升区域经济与就业率。由于国会不认可水资源统一规划治理理念，这些议案均被国会驳回，唯一的例外是设立田纳西河流域管理局（TVA）。1933年成立的TVA是国会在拒绝全国范围内进行流域综合治理后，在区域范围内进行利于综合规划和经济开发的一块试验田。田纳西河流域成为试验田绝非偶然。1933年的田纳西河流域受经济危机影响，加之不合理开发资源造成流域水土流失、环境恶化，一度成为全美最贫困的地方。这样的背景下，田纳西河水资源利用开发压力增大，流域内地方矛盾增多，对于联邦治理资金依赖性增强，上述原因打破了联邦行政机构、国会和地方的“铁三角”博弈局面，在多方期待中，TVA顺利成立。

TVA是典型的覆盖流域自然资源规划管理，具有管制权的多部门、全职能机构，基于《田纳西流域管理局法》授权成立。该法历经变迁，但修订一直围绕TVA的机构目标与人员构成进行。从成立初期一直到1980年代，在联邦电力法案和治洪法的影响下，TVA一直以航运、控洪、工农业发展、水电生产作为流域机构的主要治理目标。由于《田纳西流域管理局法》对TVA授权给予空间，使得TVA可以自由改变机构目标以适应不断变换的社会与环境需求。1980年代初期，TVA开始面临流域过度开发建设带来系列问题：水污染、水量供应短缺、TVA大坝水库的不利环境影响等。TVA还发现单纯通过工程方式防洪治洪并未见成效。因此，TVA逐渐将流域保护作为机构主要目标。1991年，TVA改变水库建设规划，通过规定最小水流来保护流域水生物。继而发起“清洁水计划”，通过流域综合治理修复保护生态环境。目前，TVA通过制定《环境政策》确立清洁能源、可持续经济发展、积极性环境管理三项基本流域环境政策，为流域整体生态保护提供指南。TVA机构目标变化带了人员变动，从建设性机构转型为以运行维护和环境管理为主的机构，TVA不仅历经一次大裁员，还调整了机构专家团队，TVA在增添环境专家同时，建立起跨学科专家团队，以服务流域综合治理的环境保护与经济发展多重目标。