浅论检察实务中的不起诉制度

摘 要 我国《刑事诉讼法》规定了一系列的不起诉制度，该制度能够保障当事人的权利、维护控审分离并且有利于节约司法资源。但是在检察实务中由于法条规定范围过于狭窄，加之检察机关未能合理定位其在司法中的角色，导致不起诉制度形同虚设。本文运用案例分析的方法，试图针对上述原因选择解决方案，以唤醒不起诉制度。

关键词 法定不起诉 酌定不起诉 检察

作者简介：孔菲，上海大学法学院2015级法律硕士（非法学）。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.293

一、制度介绍

（一）不起诉制度的构成

我国的不起诉制度主要包括《刑事诉讼法》第十五条规定的法定不起诉、第一百七十三条规定的酌定不起诉以及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第四百零三条规定的存疑不起诉（证据不足不起诉）。存疑不起诉本不应当单独作为一个不起诉类型，检察机关提起公诉的实质条件包括“证据确实、充分”，若不满足这一条件按照法律规定本就不应该提起诉讼，因此，存疑不起诉也只是法定不起诉的一种类型，但由于其给予了侦查机关二次侦查的机会，而非由检察机关直接做出不起诉决定，因此在本文中单列出来。

（二）不起诉制度的价值

为何设置不起诉制度？又为何不起诉制度如此重要？这些都是由不起诉制度本身的价值决定的，其价值主要体现在以下几个方面：

首先，不起诉制度有利于保障当事人的权利。刑事诉讼是运用暴力手段惩罚犯罪分子、维护正义的过程，因此，参与刑事诉讼的各机关在刑事诉讼过程中除了惩罚犯罪外，更要注重保障当事人——尤其是犯罪嫌疑人、被告人的权利免受非法侵害。中国人向來不喜欢诉讼，不仅仅是因为诉讼历史导致“惹官司”成为了一件消极的事情，更是因为诉讼过程需要大量的精力和财力。而刑事诉讼更是如此，一旦作为犯罪嫌疑人或被告人进入刑事诉讼程序，当事人的自由及财产负担将骤然剧增，刑事诉讼程序本身对于当事人而言就是一种权利的侵害。不起诉制度的作用在于在审查起诉阶段就结束整个诉讼程序，减少其给当事人带来的负担，进而保障当事人的权利。

其次，不起诉制度是控审分离原则的有力保障。控审分离要求检察机关行使控诉权并将案件移交至法院后，法院才能开始行使审判权，这就从程序上减少了冤案的出现。不起诉制度要求检察机关在审查案件时充分考虑可能不需要起诉的各种情况，再决定是否起诉。若没有不起诉制度的约束，检察机关在案件后都必须起诉至法院，检察机关就丧失了控诉权“侦查、审查起诉、诉讼”三阶段就变成了“侦查、诉讼”两阶段，控审分离原则就遭到彻底的破坏。

最后，不起诉制度有利于节约司法资源。长期以来，关于法官超额负担案件量的报道层出不穷，也导致了目前法官离职潮的出现。不起诉制度将不必要进行的诉讼即使终止在审查起诉阶段，避免的司法资源的浪费。例如，在法定不起诉中，即使案件进入审判阶段也只会取得无罪的判决，将其终结在起诉阶段显得优势尤为明显；在酌定不起诉中，将不需要判处刑罚的案件置于诉讼程序之外，有利于节约有限的司法资源处理更为重要的案件；在证据不足不起诉中，终结经过多次侦查仍难以查明案件事实的案件，可以避免不必要的重复做功，避免人力、物力、财力的浪费。

二、检察实务中不起诉制度的失效

（一）案例分析

2014年至2015年间，巴彦淖尔市农民王力军从周边农户手中收购玉米。2015年底，王力军向当地公安机关投案自首，并由检察院向法院提起公诉。2016年4月15日，巴彦淖尔市临河区人民法院以非法经营罪判处王力军有期徒刑一年，缓刑二年，并处罚金人民币2万元。2016年12月16日最高人民法院作出再审决定书。 2017年2月17日，巴彦淖尔市中级人民法院判决王力军无罪。

从案件最后由最高院指令再审并改判无罪的结果来看，从公安侦查到检察院审查起诉再到一审法院做出判决的过程中，本是可以避免一审错误判决出现的。

具体分析到检察院的职责时，可以发现此时检察院并没有尽到审查的职责。临河区检察院对于王力军的行为向法院提起公诉的罪名是“非法经营罪”。王力军的行为表面上确实符合了《刑法》对与非法经营罪的规定，但是检察院在审查、起诉时并没有考虑王力军的行为是否满足构成非法经营罪的前提条件，即“扰乱市场秩序，情节严重”。因此，王力军的行为虽然满足非法经营罪的行为要件，但是并不满足非法经营罪的危害要件，属于“情节显著轻微、危害不大”，理应构成法定不起诉。上述案例的出现也证明，在检察实务中，公安机关侦查完毕的绝大部分案件都会检察机关都会提起公诉，少有检察院不提起公诉的情况出现，我国的不起诉制度丧失了其本应有的作用。

（二）检察实务中不起诉制度的失效的原因

1.酌定不起诉范围过窄。根据上文所述，在法定不起诉下，虽然检察机关享有审查权，但是否起诉是由法律根据审查结果的不同直接做出了决定的，此时，检察机关并没有裁量权。因此，在实践中，检察机关对于不起诉裁量权的行使手段主要体现在酌定不起诉。

具体分析酌定不起诉适用范围——“犯罪情节轻微、依照刑法规定不需要判处刑罚或者免除刑罚的”的描述，可以看出酌定不起诉的适用必须同时满足“犯罪情节轻微”和“不需判处刑罚或者免除刑罚”两个条件，范围过于狭窄，限制了检察机关酌定不起诉权的行使。并且，检察机关在行使酌定不起诉权时，尤其与英国、美国等提倡辩诉交易、提倡不起诉的方式解决案件纠纷的国家相比，我国控诉机关——检察院所拥有的不起诉裁量权的范围实在过于狭窄，致使不起诉制度难以发挥其应有的作用。

2.检察机关定位错误。不起诉不仅仅是检察机关的一项权利，更是一项职责。在法定不起诉的限制下，检察机关必须审查案件相关各项的事实，具体包括是否为犯罪、是否过追诉时效、是否经特赦、是否为自诉案件、犯罪嫌疑人是否死亡等各项事实，若满足条件，则检察机关有职责不予起诉；在酌定不起诉的限制下，检察机关需审查是否犯罪情节轻微、不需判处刑罚或免除刑罚，若满足条件，检察机关有职责在实现刑事诉讼的秩序、正义及效益的价值的前提下决定是否起诉，而非肆意根据办案人员的个人意愿决定是否起诉。

在刑事诉讼中，起诉是进入审判程序的重要开端，不起诉制度对于决定案件的诉讼进程及实体处理起着至关重要作用。据报道，多地检察院直至2013年才开始陆续取消“起诉率”这种不合理的、有碍司法公正的考核项目。“起诉率”混淆了我国检察机关的自身定位，其目标应是维护社会正义，而非增多起诉案件起诉数量。虽然“起诉率”这种考核项目已经退出检察实践的舞台，但是其带来的影响不是轻易能够消除的。这也充分现实检察院在积极行使检察职权同犯罪进行斗争、保障公民的合法权益时，忽略了犯罪嫌疑人作为我国公民，其合法权益也需要检察院进行保护。

三、不起诉制度的唤醒

（一）不起诉适用范围的合理扩张

不起诉适用范围的合理扩张是我国不起诉制度唤醒的关键所在。不起诉适用范围的合理扩张具体应当体现在法定不起诉和酌定不起诉两个方面。

就法定不起诉的适用范围而言，由于采取列举的方式进行规定且没有兜底条款，难免存在不完善的地方。例如欠缺公诉条件时是否应当适用法定不起诉的问题，从法理上看，欠缺公诉条件本就不应当进行起诉，但是由于关于法定不起诉的规定中并未涉及到此点，因此在检察实务中，检察机关一般采取程序倒流的方式处理这种情况。在程序倒流中，犯罪嫌疑人明明不符合起诉条件却仍然需要在羁押的状态下等待二次侦查，相较于不起诉制度的终结程序功能相比，在程序倒流下，犯罪嫌疑人的合法权利更难以得到保障。因此，应当将“犯罪事实没有发生或犯罪事实并非犯罪嫌疑人所为的”这种欠缺公诉条件的情况列入法定不起诉的适用范围。

又例如，“曾做出生效判决”是否适用法定不起诉的问题。按照“一事不再理”原则，曾做出生效判决的案件法院是不会再受理的，但是曾作出生效判决的案件检察院是否应当不起诉呢？笔者认为，既然此类案件在检察院审查起诉至法院后，法院根本不会受理，那大可不必浪费司法资源然法院再审查一次是否符合受理条件，直接赋予检察院对此类案件的法定不起诉权，在检察阶段即结束此类案件的审查，进而减轻法院的负担，避免司法资源浪费在重复用功上。

就酌定不起诉的适用范围而言，2007年最高检《人民检察院办理不起诉案件质量标准（试行）》将酌定不起诉的范围进行了细化，在满足上述轻罪的前提下，通过列举的方式规定了五种情形，雖然解决了前文所述的法定不起诉范围不明晰的问题，也相应的便利了检察机关行使不起诉职责，但是该《标准》具有上述与上述法定不起诉相同的缺点，即采取列举式的概括方式且没有兜底条款，难免出现遗漏。并且将酌定不起诉的范围过于固定，也不利于检察机关行使裁量权，对于一些上述《规定》没有列举的案件却又存在特殊情况，在满足《刑事诉讼法》酌定不起诉的条件、且按照情理也可以酌定不起诉的情况时，由于该《规定》的出现，检察机关难免会以该案件不满足《规定》的条件不予不起诉。因此，可以采取列举法与概括法相结合的方式解决这一问题，在上述《规定》列举的范围基础上，设置一种查漏补缺式的兜底条款，使得检察机关在适用酌定不起诉时能够更加灵活。

（二）重新定位检察机关

根据《宪法》第一百二十九条的规定，我国检察机关的定位是国家法律监督机关。充分表明我国检察机关应当是一个中立的监督者的角色，而非是一个“追捕者”的角色。重新定位检察机关，不仅仅检察机关整体需要重新定位自己在司法系统中所起到的作用，其应当是司法公正的缔造者而非人民权利的剥夺者这一事实，取消上文所述的类似与“起诉率”的考核项目。更重要的是检察机关的工作人员应当从内心深处摒弃将案件起诉所带来的正义感，因为起诉并不是正义的真正实现，有时及时刹车，不起诉才是正义的实现，因此需要检察机关的工作人员时刻保持清醒，将正义作为最终目标。

参考文献：

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