重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度的调查与思考

摘 要 提前介入工作机制在我国刑事司法实践当中运用多年，随着以审判为中心司法体制改革的推进，对提前介入机制也应赋予其新的内涵，在现阶段虽然有规定不明确、遭到理论质疑等问题，但还是应该正视提前介入存在的价值和目的，应进一步完善提前介入机制的相关规定和制度，保障其发挥真正的效果。现行刑事司法环境下，拥有刑事侦查权的机关包括公安机关、监察委、海关缉私部门、国家安全机关、军队保卫部门和监狱，部分未转隶检察机关还有自侦部门。本文所提及的侦查机关仅指公安机关。

关键词 提前介入 侦查机关 检察机关

作者简介：郭爱，北京市丰台区人民检察院审查逮捕部检察官。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.294

随着以审判为中心的诉讼制度改革不断深入，各地司法改革具体办法的纷纷落地，公检法系统不仅部门和人员配备得到调整，在具体司法办案过程中，司法理念也在从以侦查为中心向以审判为中心转变，之前形成的一些办案模式和制度也需要在司法改革过程中被给予新的内涵，如重大疑难案件侦查机关听取检察机关意见和建议制度，该制度包含介入侦查、引导取证、证据不足不捕、退回补充侦查说理机制等内容，主要体现检察机关对侦查取证的监督和引导，其中，检察机关提前介入侦查机关重大敏感案件机制是该制度的重要组成部分，是侦查机关听取检察机关意见和建议的重要途径。

一、提前介入机制的合法性分析

检察机关提前介入侦查机关侦办的刑事案件在我国《刑事诉讼法》及相关司法解释中并未被明确规定，相关法律中也没有“提前介入”的概念，但在几十年的司法實践中，检察机关提前介入侦查机关侦办的刑事案件，引导侦查取证已经经受了多年的司法实践检验，在不断探索和理论争议中前行，现在仍被现行刑事诉讼法确立为一项有力保障司法公正和效率的协作方法，笔者认为提前介入机制可以理解为检察机关将引导侦查工作前移到刑事案件的侦查阶段，检察人员参与到侦查活动中发表意见引导侦查并进行监督的过程。

现阶段由于对提前介入机制的立法的原则化、司法解释的缺失和各地司法实践具体方式不一，不少司法工作者和学者对其提出质疑，如“检察机关对公安机关侦察活动的监督必须严格依法定程序、法定职权进行，不应给予提前介入”、“形成检察机关既是运动员又是裁判员的奇怪现象”、导致检察机关主观上形成“先入为主”，客观上难以做到严格依法审查，最终导致检察权的错位，监督权的弱化 。实际上，对于提前介入的争论一直没有停止的原因，主要在于立法层面未对其进行明确规定。

我国《宪法》和《刑事诉讼法》均抽象地规定了人民检察院的法律监督权，其中就包括对侦查活动的监督，具体规定中，《刑事诉讼法》第85条规定“必要的时候，人民检察院可以派人参加侦查机关对于重大案件的讨论。”《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第361条规定得更为具体，且明确提出了介入侦查活动时的监督职能“对于重大、疑难、复杂的案件，人民检察院认为确有必要时，可以派员适时介入侦查活动，对收集证据、适用法律提出意见，监督侦查活动是否合法。”上述法条均可作为“提前介入”机制的法律依据，因此提前介入并非于法无据。

二、提前介入机制应实现侦查监督与诉讼职能的结合

如前所述，《刑事诉讼规则》中要求检察机关介入侦查，引导取证的过程中，要监督侦查活动是否合法。实际上也明确规定了提前介入机制价值和目的，即检察机关在介入过程中要实现诉讼职能和监督职能的结合。

笔者认为，提前介入机制应定义为检察权介入侦查权的特殊形式，或者说是例外机制，主要因为其介入的时机、范围及程度等与其他介入方式存在差异。在实践中，检察机关主要通过具有审查逮捕或起诉职能部门的人员提前介入到侦查机关的侦查工作当中而实现提前介入的目的，工作内容既包括了解案件情况，积极参与研讨，引导侦查取证，提高侦查效率和质量，也包括参与侦查的过程中对公安机关执法是否规范、是否合法、是否及时等进行同步监督，是一个动态的检察权与侦查权结合和制约的过程。

三、改革后提前介入机制的探索应用

以审判为中心诉讼制度改革，要求公检法都要转变司法理念，特别是公安机关，由于其本身作为侦查机关不需要承担刑事诉讼中败诉的责任，所以其收集的证据往往不能达到批捕或者起诉甚至庭审的要求，一定程度上造成了刑事案件补充侦查现象的普遍性。因此，作为刑事诉讼中直接与侦查机关对接的检察机关，需要准确及时传达以审判为中心对刑事案件证据标准提出的新要求，监督和督促侦查机关转变执法理念，同时需要在办案过程中努力提升侦查机关的办案水平。

提前介入机制经过多年的不断摸索和探讨，一定程度上能够起到提高诉讼效率和质量的作用。虽然各地检察机关对于具体介入时间、范围、内容等的规定存在一定差异，但都积累了一定的经验，取得了一定实效。因此，检察机关还应发挥提前介入的优势，通过实践不断完善，最终实现制度化和法定化。当然，现阶段提前介入机制还应顺应司法改革的潮流，进一步明确目标和范围等内容，以发挥其真正效果。

（一）应当明确提前介入的根本目的

理论界对提前介入的目的存在各种观点，如有的观点认为是为了保障诉权，如“侦查必须符合公诉的要求，侦查必须为公诉服务。”“为有利于检察官行使控诉职能，检察官有权指挥刑事警察对案件进行侦查” 。还有观点认为是为了履行法律监督职责，通过提前介入的手段，防止和纠正侦查中的违法活动。如“如果把提前介人的重心放在侦查监督上，这一制度便可成为检察机关对公安机关重大侦查活动进行监督的有效途径，如检察机关通过参与重大案件的现场勘验、侦查实验， 参与讯问犯罪嫌疑人及询问证人等， 能够直接督促侦查机关依法定程序开展侦查活动，并能及时发现并纠正违法活动。” 同时，还有将保障诉权和侦查监督两者相结合的观点。

笔者认为：结合检察机关职能，提前介入应达到提高诉讼质效、实现动态监督和尊重保障人权的根本目的。首先，检察机关提前介入侦查机关重大敏感案件的目的之一，是帮助侦查机关确定正确的侦查方向，指导侦查人员围绕指控所需，准确全面地收集和固定证据，避免侦查方向错误而影响办案效率和质量。其次，在引导取证过程中，检察人员需要对侦查机关的侦查活动进行监督，对非法证据予以排除，对瑕疵证据要求公安机关及时补正，避免证据“带病”进入后续程序。最后，检察机关在提前介入过程中要监督和纠正侦查机关违法立案、不当适用强制措施和非法取證等行为，在调取证据过程中，既要查找认定嫌疑人有罪的证据，也要关注有利于嫌疑人的无罪证据的收集，避免冤错案件的发生，切实保障涉案公民的合法权益。如笔者所在的北京市丰台区人民检察院与丰台分局2016年签订的《关于加强刑事诉讼监督协作的工作办法》（以下简称《工作办法》）中规定：“介入侦查的任务是：及时掌握证据的收集、固定、保全、完善活动，随时与公安机关交换意见。目的是：促进侦查取证活动依法、客观、全面进行，发现并纠正违法侦查活动，促进依法、准确、高效的追诉犯罪。”

（二）应当明确提前介入的主体

检察机关是提前介入的主体，但具体其中的哪些部门能够提前介入仍需要明确。仅就北京地区司法改革后的情况进行分析，承办人认为仍需要由具有审查逮捕或审查起诉职能的部门人员提前介入。如重大敏感案件未报捕，则由审查逮捕相关部门人员提前介入，如案件已经批捕，则应由审查起诉部门人员提前介入。如发现介入过程中侦查机关存在非法取证或违法办案等线索，应将线索移送侦查监督部门，由侦查监督部门展开调查工作。同时，笔者认为对于参与到提前介入机制中的检察人员，建议其不具体承办该案的审查逮捕或者审查起诉工作中，以避免其“先入为主”的主观判断，影响案件公正审理。

（三）应当明确提前介入的案件范围

现阶段刑诉法和刑诉规则规定的“必要的时候”、“重大、敏感、复杂的案件”对于提前介入的案件范围规定得较模糊，具有较大的解读空间，各地实际上也根据具体情况掌握，但同时也造成了解读的不确定性，且不同地域、不同层级检察机关对“必要”、“重大、敏感、复杂”的解读也不尽相同。有的观点认为：应当以刑法规定的量刑标准为基础，将可能判处十年以上有期徒刑的案件认定为重大案件。 还有观点认为：提前介入应该保持谨慎和做到精细化，只应对一些取证难度大、证据标准不易把握的疑难复杂案件或重大社会影响案件的部分取证工作予以介入。 实际上，对于具体提前介入的案件范围，最高检和公安部也不宜作全国性统一的具体规范，而应制定基本原则，由各省市结合具体情况细化方案，再由下级检察机关根据自身司法资源配制情况、辖区案件类型等情况，与公安机关签订适应该地区的规范性文件，明确介入范围。笔者认为，对于“重大、疑难、复杂”案件范围一般应包括：涉黑、涉暴、涉恐案件；涉众型经济犯罪案件；涉案人数众多、有重大社会影响的案件；特殊时期的敏感案件；定性存在重大争议的案件等。如丰台区院的《工作办法》中，就将“涉及暴恐、群体事件、严重社会影响及重大刑事案件”列入提前介入侦查案件范围。

（四）应当明确提前介入的方式

在明确了提前介入案件范围的基础上，还应明确介入的方式。从介入的主动性来看，分为主动介入（依职权介入）和被动介入（依申请介入）两种形式，笔者认为应以依申请介入为主，以依职权介入为辅。从公检法各自职能和相互关系出发，公检法三机关之间分工负责、相互制约、相互配合，在提前介入阶段隐含着检察权与侦查权之间的博弈，本应由公安机关全权负责的侦查活动，由于检察机关提前介入导致公安机关独立自主的刑事侦查活动受到冲击，故在适用提前介入机制时，应主要由公安机关结合办案实际申请介入，避免检察权过分干预侦查权。另外，从司法资源和办案成本方面考虑，检察机关也不可能随时介入侦查机关的侦查工作，否则就会适得其反，降低办案效率。从检警工作人员办案模式分析，侦查阶段主要依靠公安机关“由证到人”的侦查思维模式侦办案件，运用的破案和侦查手段多样，而检察机关的办案模式一般是根据公安机关提供的证据材料进行书面审查，在确定了定罪的对象后，结合证据情况对案件进行审查，确定该人是否构成犯罪，在审理模式上检警工作人员是存在一定差异的，故在侦查阶段，还是应该由侦查机关用侦查思路引导侦破工作，在公安机关认为必要的时候，侦查机关申请由检察机关介入引导侦查。

而依职权启动的提前介入机制，笔者认为主要存在于侦查阶段有明显的违法、违规行为，可能严重影响司法公正的以及检察机关认为公安机关办理的案件属于重大、疑难、复杂案件而公安机关没有申请检察机关提前介入的情况下，检察机关才能依职权提前介入到侦查机关的侦查工作当中。

至于介入时间节点的把握，笔者认为应根据不同案件的具体情况区别对待，应本着检察机关介入到关键证据或主要证据的收集环节这个基本观点执行，犯罪现场存在重大有价值证据的情况下，检察机关应从勘察现场阶段就介入到侦查工作中；嫌疑人口供具有重要作用的案件中，检察机关应在讯问嫌疑人阶段介入案件等。如丰台区院的《工作办法》中规定：“检察机关应当介入的案件，一般由公安机关第一时间通知检察机关派员出现场，检察机关也可派员主动到达现场了解情况。”

（五）应当明确提前介入的工作内容

提前介入的任务是引导侦查和侦查监督，落实到实际办案中包括实体和程序两方面。实体上检察机关对公安机关案件定性、立案标准、证据收集方向等进行指导和引导，程序上对证据收集方式、强制措施使用情况、办案期限等进行监督，对非法证据依法予以排除。实践当中，侦查机关存在出于定性把握不准、试探检察机关对案件捕诉意见的功利性目的，邀请检察机关共同探讨案件的情况，而检察机关也存在过分注重与公安机关的配合，弱化侦查监督职能的问题，这些问题都需要从执法办案理念层面予以纠正，以实现充分合理利用诉讼资源、履行职能全面到位的目标。另外，提前介入机制对于介入程度的把握要求也很高，法律制度层面尚未对介入程度提出明确要求，但应当明确现阶段公安机关是刑事案件的侦办核心，检察机关只是参与办案，引导侦查，并非领导、指挥或主导办案，不应过度干预侦查工作，否则不利于检警关系的良性构建，更有悖于提前介入机制的初衷。

四、完善提前介入机制的建议

（一）进一步明确提前介入机制的合法性

如前所述，现阶段提前介入机制被学者和部分司法工作人员诟病的主要原因，在于从法律条文上尚未被明确规定。实际上在世界范围内的司法实践当中，无论是英美法系还是大陆法系国家，均存在检察官指导、甚至领导警察的犯罪侦查活动的情况，表明提前介入机制具有其内在优越性。虽然我国在司法权力配制、机构职能定位上对公检法进行了明确划分，宪政体制与检警关系与两大法系有所不同，但并不影响提前介入机制在我国司法实践中的重要作用和实际效果，故需要从法律层面明确提前介入机制的地位。笔者建议由最高检、公安部联合签署关于提前介入机制的规范性文件，将提前介入机制合法化、制度化，下级检察机关可以和同级公安机关在该制度范围内签署适应地区需要的文件，更好地发挥提前介入机制的作用。

（二）通过完善提前介入机制，建立新型的良性互动的检警关系

提前介入机制一定程度上使检察权介入到侦查权当中，但其作用和目的是为了更好地完善案件证据、提高司法效率、实现动态监督和尊重保障人权，应在实践过程中发挥侦查的基础作用、批捕的关键作用、公诉的主导作用，构筑审前“大控方”格局，适应以审判为中心的诉讼制度改革。因此，要求检察机关和侦查机关加强沟通交流，正确认识提前介入機制的作用，通过个案引导、类案研讨、联席会议、会签文件等多种方式有针对性的加强合作，及时发现问题和总结经验，良性互动，共同进步，以实现检察业务和侦查工作共同提升的双赢局面。

（三）逐步完善对提前介入工作的约束机制

首先，从案件范围上，应符合“重大、疑难、复杂”的要求，避免出于功利性或其他目的滥用提前介入机制的情况发生而影响提前介入机制的实际效果。

其次，在介入度的把握方面，检警双方应达成共识，明确检察机关提前介入侦查活动是引导、建议和讨论而不是指导、命令和对抗。

另外，检警双方还应在提前介入过程中明确职责，发挥职能，对于检察机关的引导思路和建议，公安机关应予以记录并积极执行，对于未按照检察机关引导取证的原因应向检察机关说明，检察机关也应予以记录，全程留痕，双方对引导工作互相监督。

最后，应形成上下级领导监督机制，下级公检机关将提前介入案件情况向上级机关备案，上级公检机关对该工作情况予以审查，发现不当情况及时予以纠正或者撤销。

（四）逐步完善提前介入工作的追责机制

对于发现提前介入过程中检察人员或者侦查人员存在违法办案、违纪办案的情况，应视情节严重情况依法予以追究法律或者纪律责任。对于引导不利或者侦查不作为等行为，检察机关和公安机关应互相监督，发现情况及时向有关部门通报，确保相关人员对自己的行为负责。对出现的问题和错误及时纠正和弥补，确保提前介入机制真正发挥作用。

注释：

李国妍.检察机关对“提前介入”公安机关侦查活动应持慎重态度.第五届国家高级检察官论坛论文集.北京：中国检察出版社.2009.183.

陈兴良.诉讼结构的重塑与司法体制的改革.人民检察.1999 （1）.

蒋宪平.关于主诉检察官行使指导取证权的探讨.江苏公安专科学校学报.2001（6）.

冯仁强、张海峰. 检察机关提前介入刑事侦查的思考.公安学刊——浙江警察学院学报.2011（3）.

王湖、汪德庆. 提前介入引导取证需要解决的四个问题.检察日报.2012-08-27.