生产安全犯罪刑事责任追究机制研究

摘 要 新中国成立以来，特别是在改革开放以后，我国中央政府和地方政府及各有关部门逐渐提高了对安全生产的重视程度，陆续颁布实施了一系列与安全生产有关的法律、法规、部门规章、地方性法规和地方政府规章，初步建立了我国安全生产法律法规体系。虽然，我国现行的生产安全刑事立法已渐趋完善，但是其追究机制尚存在一些问题，本文借鉴了英国、美国和印度关于生产安全犯罪立法的若干有益经验，并从安全生产行政监管部门的职权与责任的角度，提出一些粗浅的意见和建议。

关键词 生产安全 刑事责任 追究 建议起诉权

作者简介：陈晨，北京市盈科（徐州）律师事务所高级合伙人，研究方向：经济法学与人力资源管理。

中图分类号：D924.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.299

近年来，我国经济进入井喷式发展阶段，与这种经济快速发展共同产生的是频发中的安全事故。现有的安全生产刑事立法已经跟不上我国安全生产形势的迫切需要，尤其是与一些发达国家相比，在立法上的某些环节和细节方面的弱势逐渐显现出来，亟待加强立法。

一、我国生产安全刑事责任追究机制现状及问题

（一）现状

1.关于实体责任的规定渐趋完善

建国初期，由于当时的单行刑法数量有限，没有系统的刑法体系，刑事审判的法律依据也仅为政策及几部单行刑法，因此针对生产安全方面的专门刑事立法更是无从谈起。正因为长期以来处于空白，关于生产安全方面的刑事立法历程愈显曲折。第一次设置“重大安全事故罪”的罪名，是在1979年的《刑法》中（这是我国建国以来的首部刑法）；在之后的1992年《矿山安全法》和1996年《煤炭法》中，都对矿山企业主管人员和管理人员构成刑事犯罪的情形进行了细化的规定；在1997年《刑法》中专门从原重大责任事故罪中独立出工程重大安全事故罪、教育设施重大安全事故罪、重大飞行事故罪、铁路运营安全事故罪等，并且增设了重大劳动安全事故罪；2006年《刑法修正案（六）》修改了原《刑法》第134条重大责任事故罪和第135条重大劳动安全事故罪；第4条新增了安全事故不报、谎报罪，从而弥补了《刑法》第139条的不足。经过多次修改，针对我国生产安全方面的专门刑事立法正在逐步地完善，对于加大涉及安全事故人员的威慑作用，最大限度地控制和降低事故所造成的人员损害与经济损失，并且对于事故的预防，都起到了十分积极的作用。

2.追究机制的发展进程

对于安全事故责任的追究，我国向来重视，在现有法律中都有所体现。如《刑法》、《矿山安全法》、《民用航空法》、《铁路法》、《道路交通管理条例》等。在安全事故的刑事追究机制发展方面，早在1957年的《刑法》草案第22稿的危害公共安全罪一章中就规定了交通肇事罪，并在此基础上，第一次将“重大安全事故罪”正式写入1979年《刑法》。之后，关于安全事故责任的罪名仍在不断地细化。1997年《刑法》在危害公共安全罪一章中新增了诸如重大责任事故罪、重大飞行事故罪、铁路运营安全事故罪、交通肇事罪等。此外，现行《刑法》中还有一些与安全事故刑事责任追究有关的罪名，例如：滥用职权罪、玩忽职守罪、生产、销售不符合安全标准的产品罪、重大环境污染事故罪等。从2004年开始，根据最高人民检察院有关规定，在处理安全生产事故过程中，必要时可商请检察机关司法介入。之后，在2006年《刑法修正案（六）》中又新增了安全事故不报、谎报罪。同时，针对我国近年来发生的重特大安全生产事故，各级政府也开始加大对其处罚的力度。如2007年山西洪洞“12·5”特别重大煤矿瓦斯爆炸案造成了105人遇难，事故发生后，该矿难的3名主犯被判处无期徒刑，煤矿被罚1.8亿，是我国建国以来对该类事故处罚力度最大的一次。

3.作为一种专业业务过失犯罪，其追究机制仍附属于统一的刑诉机制，没能体现特别性要求

在刑法理论上，业务过失的处罚要重于普通过失犯罪，主要理论根据是从事某类特殊业务的人员在业务执行过程中，根据其自身的业务知识和专业技能，对业务中可能存在的危险及该危险发生的概率，会有超过常人的预见能力和避免危险發生的预防能力。由此，该类特殊业务人员在执行业务时就必须保持较高的注意力和慎重的态度。与外国立法例相反，我国刑法规定业务过失的处罚大多仅等同于普通过失犯罪。 我国刑法并未明文标出业务过失类犯罪，但与业务有关的过失犯罪是客观存在的。以《刑法》第139条为例：在安全事故发生后，负有报告职责的人员不报或者谎报事故情况，贻误事故抢救，情节严重的，处三年以下有期徒刑或者拘役；情节特别严重的，处三年以上七年以下有期徒刑。该罪的量刑与第233条过失致人死亡罪相当，即：过失致人死亡的，处三年以上七年以下有期徒刑；情节较轻的，处三年以下有期徒刑。再以第133条交通肇事罪为例：因逃逸致人死亡的，处七年以上有期徒刑。矿山、企业等单位一旦发生生产安全事故，会比交通肇事更可能造成特别重大人员伤亡和财产损失，但其量刑却明显轻于交通肇事罪。鉴于犯罪主体与行为性质的特殊性，笔者认为应当有相应特殊的追究机制来与之相配套，但现阶段在我国，仍由各级公诉和审判机关按照普通刑事案件的程序来处理该类犯罪。

（二）带来的问题

1.公诉机关和审判机关面临着措施严重滞后性的困难

由于犯罪具有双重的属性：已然之罪和未然之罪。在法律实践中，公诉和审判机关仅能对已然之罪（即已经发生的犯罪行为）进行追诉，却无法追究那些不具备相关犯罪构成的危险行为。海恩法则指出：每一起严重事故的背后，必然有29起轻微事故和300起未遂先兆以及1000起事故隐患。根据这一法则我们可以知道，当一起重大事故发生后，我们不但要重视处理事故本身，而且对于该事故发生时的“征兆”和“苗头”也应做重点排查，以此来控制类似事故的重复发生，在事故还处于隐患时就将其彻底消除。由于受刑罚目的的制约，刑法仅能追究发生重大的生产安全事故的生产经营单位及其主要负责人的法律责任，无法对那些生产安全隐患进行处理。而对这些隐患的处理与否，常常决定了相关重大事故的发生频率。

2.事故鉴定的问题

国务院于2007年出台的《生产安全事故报告和调查处理条例》第27条规定：事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。必要时，事故调查组可以直接組织专家进行技术鉴定。由此可见，对事故进行的技术鉴定并非事故调查中必不可少的一个环节，它只是有时会成为调查报告的一个组成部分。而从证据的效力上来看，这些由专业人员做出的鉴定更具有客观性，更能反映真实的情况。因此，笔者认为，如果将该事故鉴定作为是否追究刑事责任的认定依据之一，会更有助于生产安全事故的解决和处理。

3.受困于传统司法问题

由于体制上的原因，我国对于生产安全犯罪刑事责任的追诉权现仍归属于传统意义上的公诉机关和审判机关，目前还没有一套相对独立于普通刑事案件的属于自己的追究机制。同时，由于安全生产行政监管部门在事故调查中没有上诉的权利，因此其表面上代表国家进行监察，但实施时仅仅是形式而已。根据监察部《监察机关参加生产安全事故调查处理的规定》第6条规定：监察机关参加生产安全事故调查处理，依法履行下列职责：（一）参与事故的原因、性质等方面的调查认定；（二）组织开展对事故涉及的监察对象违法违纪行为的调查，依法作出监察决定或者提出监察建议；（三）受理对事故涉及的监察对象违法违纪行为的控告、检举；（四）对监察对象在事故调查处理工作中履行职责、遵纪守法情况进行监督；（五）向有关监察对象提出监察建议，督促总结事故教训，健全生产安全规章制度。此外，国家煤矿安全监察局的职责之一是在安全生产事故发生后“对事故隐患整改及复查，煤矿事故责任人的责任追究落实等情况进行监督检查，并向有关地方人民政府及其有关部门提出意见和建议”。

4.犯罪打击与预防不力

目前，我国刑法对于生产安全犯罪行为的处罚，大多等同于普通过失犯罪的刑罚，即最高刑为7年以下有期徒刑。但从某种程度上讲，正是由于对该类犯罪打击力度不够，致使不少单位和个人抱有侥幸的心理，以至于导致某地区将事故瞒报两个月之久的事件发生。刑罚的目的之一是预防犯罪行为的发生。若一种刑罚的设置不但起不到阻止人们实施犯罪的效力，而且会大大地限制刑罚的社会效益，那么这种刑罚的设置就是有缺陷的，或者说是不完善的。

二、国外相关机制的借鉴

（一）英国

英国的健康与安全委员会（The Health and Safety Commission，简称HSC） 于2002年公布了自己的执法政策（Enforcement Policy Statement），虽然已经被并入HSE，但这一政策仍然是具有法律效力的，并且对HSE的执法实践有着重要影响。根据该执法政策，英格兰和威尔士的执法机构有权自主决定是否提起诉讼，并且在情况准许和有证据支持的情况下，执法机构也可以不经先行警告或者实施其他处罚，而直接提起诉讼。在苏格兰，地方检察官决定是否提起诉讼。这可能是基于执法机构的建议，尽管可能地方检察官已经独立地进行了调查并有独立的程序。执法机构自主决定是否建议地方检察官提起诉讼。出于维护公共利益的需要，执法机构对于会引起重大危险或者受到正式警告的重复违法行为以及存在不良违法记录的行为，在经调查后或采取法定措施以后，应当提起或建议提起诉讼。

（二）美国

根据美国《1977年联邦矿山安全与健康法》（Federal Mine Safety and Health Act）即《矿山法》的规定，煤矿企业主必须严格执行适用全国范围的矿山安全与健康的法律法规，针对违反《矿山法》和《联邦法典》（Federal Code of 1998）的企业主，矿山安全与健康监察司有权对其提起公诉。如果煤矿企业主对法院的判决不服，可在30日内以矿山安全与健康监察司为被申请人提出上诉申请，此时则由联邦矿山安全与健康复审委员会根据《矿山法》对该申请即争议部分进行复审和判决。由此可见，联邦矿山安全与健康复审委员会在美国的煤矿安全监察体系中，扮演着十分重要的角色。

（三）印度

印度的国家矿山事故调查法庭是一个独立的执法机构，由中央政府直接领导。煤矿发生事故后，通常的处理流程会根据事故的大小而有所不同。如果发生一般的矿山安全事故，煤矿企业必须将当时的伤亡情况及时报告给矿山安全管理总局，然后由总局局长或者其委托人前往事故现场进行调查，并将查明后的事故原因撰写到书面的调查报告中去，这么做主要是为了之后的诉讼做必要的准备。如果在事故调查中，调查人员发现煤矿企业有违反《1952年矿山法》（The Mines Act）的行为，则由矿山安全管理总局直接对该企业提起公诉，根据该企业应当承担的责任范围对其处以相应的民事或刑事处罚；如果发生重大矿山安全事故，则由国家矿山事故调查法庭直接负责事故的调查和处理。由此可以看出，不同的事故级别，调查主体亦不相同。

从上述有关英、美以及印度生产安全监管体制的比较分析中可以看出，它们具有以下共同的特点：

1. 行政监管部门有起诉权或建议起诉权，并且具有有效的监督系统。无论英国、美国或是法国，它们的安全监管机构都有对违法企业提起诉讼的权力。通常是在安全事故发生后，由当地的安全监管机构负责组织人员调查事故情况，并撰写调查报告。在调查分析事故的原因之后，如果发现企业有违法行为，则安全监管机构可以直接将该企业起诉至法院，由法院根据其责任范围给予一定的民事或刑事处罚。

2. 有相对独立的（准）司法裁判机构。在美国，联邦矿山安全与健康复审委员会是一个相对独立的机构，企业对煤矿安全监察部门行使权力时产生争议的部分进行复审，以此对监察部门进行有效的制约和监督。在印度，由独立的国家矿山事故调查法庭直接负责重大矿山安全事故的调查和处理。

3.多次行政违法或拒不改正可导致刑事责任。英国HSC的执法政策规定，对重复的违法行为会引起有重大危险或者不良违法记录的，或者重复的违法是受到正式警告的情形，执法机构应当提起或建议提起诉讼。

4.行政监管部门的设置和运行具有明确的法律依据，且执法严格。在英国，由英国职业健康与安全执行局负责执行的OHS法规包括两类：立法（Statute）和行政法规（Regulation）。目前有效执行的行政法规约200项，覆盖了各种领域，其中包括《海上安全法》、《作业场所健康与安全法》、《农业安全、健康与福利法》以及《采矿法》等；美国以其现行的以1970年《联邦职业安全与健康法》为基本法，以1891年《矿山安全法》、1969年《煤矿安全与健康法》、1977年《联邦矿山安全与健康法》等法为特别法，构成了多层次的、多领域的职业安全与健康法律体系；在印度，主要是依据《矿山法》，此外还执行印度相关的联合法规，如：1910年印度电力法、1948年工厂法、1974年煤矿保护和开发法等。

三、完善我国生产安全犯罪刑事责任追究机制的构想

由于我国的生产安全刑事责任追究机制存在一系列的问题，这必然会在很大程度上提高生产安全事故发生的可能性。参考国际上的相关经验，笔者得出了如下结论：

授予安全生产行政监管部门“建议起诉”的职权与责任：

（一）该构想的好处在于：在生产安全事故发生后，可以由更加专业的人员来对事故进行调查

由于公诉机关受其职责的限制，它只能对案件做出是否提起公诉的决定；而安全生产行政监管部门的职责则是追究相关单位和人员的责任。若在调查中发现相关单位和人员存在违反刑法有关规定的行为，则可向公诉机关提出“建议起诉”的意见；若相关单位或人员不存在违反刑法有关规定的行为，则可根据具体情况，追究相对人相应的行政责任，以此来更好的处理和解决生产安全事故。

（二）由此可能带来的问题，例如，如何对此行政监管职权进行制约

有权力的人们在使用权力时，一直到遇有界限的地方才休止……要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。因此，对生产安全行政监管职权的制约就显得十分重要。笔者建议，考虑在各省级公诉机关中设置独立的生产安全监察复审委员会，负责审查安全生产行政监管部门提起的“建议起诉”的意见，以监督该行政监管部门在实施权力时的合法性和公平性。

注释：

根据1979年刑法第133条过失杀人罪的法定最高刑是15年有期徒刑，重于普通过失犯罪。在1997年修订后的刑法中，将过失致人死亡罪（即原过失杀人罪）的法定最高刑降为7年。另外，《刑法修正案（六）》把重大责任事故罪中“强令他人违章操作”的法定最高刑提高到了十五年。

2007年8月，劳动与养老部建议把HSC和健康与安全执行局（The Health and Safety Executive，简称HSE）合并成一个部门。2008年3月18日开始启动合并进程，到2008年4月1日结束，HSC不再存在，其职能由HSE接替。

参考文献：

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[2]美国政府网站.http：//www.msha.gov/.

[3]印度政府网站.http：//policies.gov.in/.

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