对非公经济领域开展预防职务犯罪的思考

董娟　赵灿

摘 要 本文对近2年来我院查办的非公经济领域职务犯罪案件进行调查分析，以期掌握非公经济领域职务犯罪发生特点、发案规律、犯罪原因及发展变化趋势，围绕服务经济建设和发展大局，找准检察工作保障和促进非公有制经济健康发展和非公有制经济人士健康成长切入点，积极履职尽责，从源头上寻求预防的对策，为非公有制经济发展提供有力司法保障。

关键词 非公经济 职务犯罪 特点

作者简介：董娟、赵灿，天津市东丽区人民检察院。

中图分类号：D926.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.350

近年来，随着我国经济的快速发展，非公经济领域已经成为我国国民经济的主要增长点，截止2015年4月，我国非公经济已超过7200万户，占国家税收69%以上。与此同时，非公经济领域在工程建设、物资采购、业务往来等环节中通过投机、寻租等手段非法敛财的现象却屡见不鲜，这严重影响了我国社会主义市场经济良好秩序的运行，对社会和谐稳定带来了不良影响。一些涉及非公有制企业人员行贿、受贿犯罪的案件相继被检察机关查处，备受社会各界关注。前不久，天津市委书记李鸿忠在全市经济工作会议上强调：“全市各个部门要制定落实支持非公经济发展的政策措施，把大力推进民营经济发展作为天津经济工作的重头戏”。

一、当前东丽区非公有制经济发展的现状

改革开放以来，我国社会结构和经济结构发生了深刻变化，三资企业、私营企业、个体经济等非公经济组织得到迅猛发展。2016年，全区非公经济主体累计达到50570户，同比增长13.6%。全区非公企业累计达到25277户，同比增长20.3%。非公经济增加值454.9亿元，同比增长9.3%，占全区总量的48.2%，税收56.7亿元，占全区总量的38.9%。全区非公企业从业人员达到6.51万人，占比达到80%。民间固定资产投资实现457.2亿元，占全区总量的49.9%。非公科技型企业中小企业累计达6995户。上市挂牌企业12家。非公集团户数40户，超过5亿元非公企业38家。

非公经济组织的发展，为全区的经济发展注入了新的活力，在增加地方财政收入、解决劳动就业、增长居民收入、增强地方经济活力、促进国有企业改革和经济结构调整等方面，发挥着越来越积极的作用，成为全区改革开放、经济发展、管理创新的亮点。东丽区委和区政府已充分认识到促进非公经济发展，是保持全区国民经济平稳较快发展的重要基础，是关系民生和社会稳定的重大战略任务。

二、非公有制企业领域职务犯罪的主要特点

2015年-2016年我院查办的职务犯罪案件中，涉及非公有制企业领域行受贿犯罪案件11件11人，牵涉一批党政机关、企事业单位领导干部和工作人员，具有严重的腐蚀性和危害性。我院查处的非公经济职务犯罪具有以下特点：

（一）涉嫌行贿犯罪所占比例大，案件类型比较集中

统计显示，近2年来我院立案查办的涉及非公企业人员职务犯罪案件中，涉嫌行贿犯罪案件占立案总数的31.9%。从案件类型看，行贿犯罪是非公企业人员中最常见的犯罪形式。

（二）案件数量逐渐上升，涉案金额不断加大

近年来，随着市场主体的多元化发展以及公共服务部门的兴起，非公企业职务犯罪呈现出数量增加和危害加重的特点。从调查情况看，非公企业行贿涉案金额超过100万元，单笔行贿金额超过10万元的不在少数。仅在我院查处的东丽城投集团行受贿案中，行贿人李某在2011年至2013年两年间，向东丽城投公司总经理林某行贿人民币100万元。数额巨大，影响极坏。

（三）涉及工程建设领域贿赂犯罪案件牵扯面广

据了解，我院在以往查办的工程建设领域行受贿犯罪案件中，往往是建筑开发商为了得到工程建设的准入资格，便不择手段地向主管工程建设单位的公职人员“进贡”；而现在还发展蔓延到向国家机关、企事业单位的国家工作人员行贿，其涉案面覆盖至工程建设的项目审批、招标投标、工程设计、材料设备、质量监督、工程款结算等诸多环节。如2016年我院查办的天津高速公路集团有限公司副总经理刘某某受贿案中，天津祥琪商贸有限公司法人代表李某为在津宁高速公路工程项目和唐津高速公路工程项目中得到帮助，在2013年至2014年期间先后给予刘某某好处费共计600余万元。另查，天津城建道桥工程有限公司董事长乔某为了得到津宁高速工程在施工上的帮助，在2009年给予刘某某好处费30万元。

（四）群体性特征突出，系列窝案串案较多

近年来，在我院立案侦查的工程建设、医疗药品、房地产开发、机电设备、评估拍卖、广告发布等非公有制企业行贿犯罪案件中，大多是行贿人多头行贿，或受贿人多头受贿犯罪，呈现出群体性趋势，窝案串案占据比例大，经常是查一案带一串，动一处而牵一批，案发一地牵扯多地，具有“拔出萝卜带出泥”的特征。如2016年我院职侦局查办的天津市东丽城市基础设施投资集团有限公司总经理林某受贿案中，利用主管天津市东丽区金钟街新市镇工程建设的职务之便，伙同天津市东丽城投公司原住房建设部部长隋某共同收受金钟街新市镇工程相关承包商李某、孙某、郑某等5人给予的好处费800万元。

（五）行贿手段隐蔽，方式多样化

通过调查，我们发现非公有制企业人员行贿犯罪手段隐蔽，形式多样，意图明确，效果显见。有的借逢年过节、婚嫁喜庆、子女升学“礼尚往来”的幌子，以“红包”、“礼卡”、“礼包”等形式直接行贿；有的以“交朋友”为名，不间断地进行感情投资，或安排举家外出度假旅游；有的以个人建房、家庭装潢为由找企业老板“借款”，长期不予归还；有的在获取工程项目后，免费为项目招投标和工程款支付的实权领导干部购买房产、装修房屋、购买建筑材料等，事后将购物发票、付款凭证等交由收受者留存，以便炫耀廉洁，达到遮人耳目、堵人之口的目的。如我院职侦局查办的原天津市委城乡规划建设交通工委原书记沈某3000余万元案件中，行贿人李某某、陈某某、王某等为谋求到天津市公交站候车厅建设及亭上广告发布市场、承揽民用建筑二次供水工程、办理抵押贷款等帮助，不择手段对沈某大肆行贿，为表示感谢，行贿人分别向沈某行贿房产、黃金、人民币等。

三、非公经济领域职务犯罪的原因探析

（一）内部因素

1.法律观念淡薄。目前，多数非公有制企业“老板”原来文化程度并不高，在市场上打拼二三十年，靠的是勤劳敢干、头脑聪慧、专业技能和发展机遇，成为企业的领军人物，但对法律知识知之甚少，法制观念淡薄，特别是对自己的行贿行为在法律上应负怎样的责任和会产生什么样的后果不了解，以致出现有的将行贿犯罪行为视为正常的“人情关系”；有的将行贿犯罪行为看作一般的违法违规行为，有的把公司财产当成自己或者当成老板自己的财产，认为占了、挪了不违法，有的认为在经济往来中拿回扣或者好处费是商业行为，是私人之间的经济往来，还有的公司发生了经济犯罪案件，老板处于考虑公司声誉、个人安全等因素，也往往是采取劝说或者干脆把人开除了事。有的遇到经济纠纷，不管有理无理、责任在哪方、合法不合法，首先想到的并不是利用法律武器来保护自身的合法权益，而是寻求息事宁人的中庸之道，便四处找关系托人情、设宴席送钱物，企求早日把事情“摆平”，不仅使企业蒙受经济损失，而且影响了国家机关工作人员履行职务的廉洁性。

2.权力过分集中。现阶段，我国非公有制企业仍处于不成熟时期，虽然大多数非公有制企业在组建之初，实行了董事会、监事会制度，推选了法人代表，但由于下属和员工都是自己聘用的，自然形成一种特定的人身依附关系，外界往往是“针插不进，水泼不进”；有的企业“老板”对任何事情习惯于亲力亲为，认为只有自己办事心里才感到踏实，这使公司的人、财、物大权高度集中在 乃至个别“老总”身上，他们既是决策者和执行者，又是管理者和监督者，导致权利过分集中，个人专断，滥用职权，客观表现出“一把手”说了算，花钱“一支笔”，用人“一句话”，决策“一手拍”的现象。如此长期处于无人监督、无法监督、不敢监督的状况，使以权谋私，实施行贿犯罪成为必然。

3.规章制度不全。有的非公有制企业虽然建立了有关规章制度，也经常讲在嘴上、贴在墙上、印在书上，但没有真正落实到行动上；有的规章制度过于简单，内容不够全面，表述也不够具体，针对性、可操作性不强；有的规章制度缺乏科学性、合理性，執行起来难度很大，遇到问题均按“老板”或者“领导”批示和意见处理，工作人员在企业经营管理中没有“话语权”。加之，有的非公有制企业在规章制度和执行上缺乏透明度，有的“老板”为谋取私立方便，也不想让员工了解企业的生产经营情况；有的老总思想上害怕员工知道事情多了不利于工作，应该让员工明白的事情却搞“暗箱操作”。目前，我国企业现行的监督机制，对非公有制企业存在监督者和被监督者的关系尚未理顺的情况，也缺乏刚性措施和有效监督制约机制，客观上形成了制度“对上不对下、“监督”对公不对私的现象，很大程度上影响了民主监督制度的严肃性和公司职员执行制度的自觉性。

4.管理存在漏洞。据调查，有相当数量的中小非公有制企业在创业阶段，其财务收支活动都存在着一些不合法的成分。“小金库”、“两套账”成了这些企业参与不公平市场竞争和获得“第一桶金”的法宝。有的非公有制企业虽然成立了专门的财务机构，配备了专业会计人员，但他们在企业管理中所发挥的作用甚微，财务工作基本上只限于会计计算，而没有涉及对经济业务的核算，使财务管理有名无实。有的非公有制企业不是按岗配人，而是因人设岗，会计出纳“一肩挑”，甚至让不懂行的执掌财务大权。有的资金使用程序简化、财务收支不规范、财务管理漏洞百出，缺乏严格的财务管理制度和内部约束机制。有的企业内部监管脱节，横向纵向缺乏制约，办事透明度低，单人承办操作的“一竿子插到底”的现象多，个人自由裁量权较大。有的企业“老总”既不懂财务管理，又不加强检查和监督，致使财务工作长期不对账、不跟踪、不检查，对资金的流向不明，开支多少不清，让一些素质较差的员工钻了管理上的漏洞，大肆侵占、截留财物，导致案发后还不知内情。

（二）外部因素

1.政府监管和行业自律机制不健全。当前，我国市场经济转型过程中，新的经济政策和改革措施相继出台，但由于市场快速发展，相关法律和监管制度滞后，部门或行业的管理监督机制不完善原有的管理制度和监督约束手段又难以满足现实需求，无法及时与相关法律制度形成系统协调的配套体系，难免为经济领域的职务犯罪提供新的机会。如在工程建设领域，国家虽已颁布了《土地管理法》、《招投标法》、《政府采购法》等法律法规，较为全面地规定了工程建设领域中的各个环节和行为，但法律出台后往往落后于现实的变化，法律法规及配套政策相对滞后，可操作性不强，难以满足现实需要。

2.社会信用危机。近些年来，由于市场经济处于发育的初期，以合同为纽带、以信用为保障的资源配置机制不完善，导致诚实守信的健康环境缺乏；以法律制度、国际惯例和商业习惯为主导的制度信用的缺失，导致信用体系建设缺乏完善、公开和相对稳定的标准，市场配置资源的功能必然会受到损害。加之，进入市场的非公有制企业对于市场、政策的风险估计不足，形成交易契约有时不能完全兑现，引起了一系列连锁反应，使得一些非公有制企业主利用社会信用的缺失，想方设法寻求机会，通过不正当手段，规避市场风险，减少和降低给企业带来的经济损失。

3.“潜规则”蔓延，传统礼尚往来成为借口。随着市场经济的不断深化和发展，非公经济领域同样存在对资源、信息的决策权与支配权，也较易滋生腐败。在这种情况下，少数非公企业人员对市场竞争机制认识扭曲，唯利是图、急功近利，深信所谓的“潜规则”，为“少走弯路”、“事半功倍”，放弃“正常渠道”，纷纷“找关系”，认为行贿、受贿行为是很自然地事情，是惯例，在个人或企业利益的驱使下，不择手段，“用钱开道”，短时间内以较低的代价获取较高的收益，导致市场混乱，钱权交易频发。一些非公经济领域的法定代表人觊觎有权力的官员，小到请吃请喝、大到送烟酒茶、送钱、送金条，还有的投其所好，送美女相陪，因为非公经济与国家机关及其工作人员有着千丝万缕的联系。如我院立案查办的天津某医院副院长王某受贿案中，行贿人张某为达到医院使用她引进的氩氦刀技术，多次给予主管医疗设备的副院长王某好处费、回扣费13万元。

4.行贿犯罪成本低、收益大，惩罚机制不完善。虽然近年来不断加大对严重行贿犯罪的打击力度，但对于行贿行为，刑法规定行贿人主动交代行贿行为的，可以减轻处罚或者免除处罚。司法实践中，很多涉案非公企业负责人都因为主动交代行贿行为而减轻或者免除处罚，行贿犯罪查处率仅为受贿犯罪查处率的1/3左右，且行贿犯罪的刑事处罚明显轻于受贿犯罪。此外，有些非公企业人员虽有未达到立案标准的行贿行为，但缺乏相应的惩罚机制，未能得到有效处理，使得违法成本不高，相反在行贿后可获取巨额利润，导致其行贿起来无所顾忌。

四、预防非公经济领域职务犯罪的对策

惩治和预防非公经济领域职务犯罪，意义重大。检察机关作为国家法律监督机关，应主动延伸职能，结合非公企业人员职务犯罪的特点和成因，立足司法实践，通过制度、教育、监督等形式，实现非公企业惩防腐败体系的全面覆盖。2016年2月，高检院出台了《关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见》。意见的出台，对检察机关依法履行检察职能，充分发挥保障和促进非公有制经济健康发展起到了积极作用。根据检察工作实际，提出以下预防非公企业领域职务犯罪的对策。

（一）坚持惩防并举，标本兼治，为非公有制营造良好的法治环境

1.深入推进体制改革，优化非公经济发展的外部环境。进一步推进改革创新，深化政治经济体制改革，制定完善配套政策。进一步推进“简政放权”，减少和规范行政审批，转变政府职能，强化公共服务意思。全面推行政务公开，实现阳光操作，更多地通过市场机制配置资源，真正让市场在资源配置中起到决定性作用。充分发挥行业协会、商会作为政府、企业、市场之间联系的纽带作用，积极发挥在行业自律方面的积极作用。

2.加大对职务犯罪的惩治力度，以打促防。“打击就是更好地预防”，严厉打击可以给有犯罪意图和心存侥幸的人以震慑和警醒。打防结合、标本兼治的前提必须是以打促防。一是要加大刑法处罚力度。一方面，非公经济领域要增强敏感性，善于发现重点人员、重要岗位易存在的重大问题，及时向公安机关报告，绝对不能捂着盖着，隐瞒不报。另一方面，建立司法机关和行政机关的沟通协调制约，对于达不到立案标准的违法行为，应及时移交有关行政主管部门按照行政法规进行处罚，行政执法机关在执法中发现的犯罪案件，及时移送公安机关，公安机关认真进行审查，对涉嫌构成犯罪的，要坚决果断立案预审，对大案要案，更要加大力度，加强审查力量，加快办案速度，依法从重从严予以打击，决不手软。二是要严格公正执法。坚决做到不枉不纵，不偏不倚，在法律面前人人平等，努力排除以言代法、以罚代刑，只要违法的都依法严惩，以震慑犯罪，保证市场经济的公平性和非公经济领域的损失。

3.积极转变司法理念，树立平等保护意识。非公有制经济是我国最活跃的市场主体，必须依法平等保护。我们将认真贯彻高检院、市院关于充分发挥检察职能依法保障和促进非公有制经济健康发展的意见，严格落实市检察院制定的《全市检察机关服务非公经济发展实施方案》，认真开展服务非公经济健康发展的专项法律监督工作，进一步增强政治意识、大局意识、核心意识和看齐意识，着力深化、细化、实化工作措施，坚持公有制企业与非公有经济等各类市场主体诉讼地位平等、法律适用平等，坚持权利平等、机会平等、规则平等的“三个平等”。严格规范司法行为，慎用强制措施，把服务非公有制经济健康发展理念贯穿司法办案全过程，贯彻在检查监督工作的各个环节。

（二）立足搞好服务保障，真心实意帮助非公有制企业排忧解难

1.加强检企廉政共建，提升预防针对性和实效性。检察机关应有重点、有选择地与非公有制经济建立工作联系点和工作联系制度，倾听他们的呼声，了解他们的意愿，积极向党委和政府的有关职能部门反映问题提出建议。要共同开展预防职务犯罪调查，查找非公企业经济发展过程中可能诱发职务犯罪的原因和条件，及时发现制度和管理上的缺失、漏洞，充分发挥预防、保护和服务的职能作用，为企业提出有建设性、实效性的预防对策和建议；为党委、政府提交非公经济发展预防职务犯罪专题调查报告，及时反映、解决非公经济发展中的问题；为相关、行政执法机关和经济管理部门提出检察建议，促进国家工作人员依法履职，为非公企业健康发展提供优质的法律服务和保障。预防职务犯罪工作领导小组要主动承担非公经济领域的社会预防责任，以联席会议的形式服务非公经济领域，公安、工商、国税、财政、质监、检察机关等要联合出台《关于共同做好涉及非公經济领域预防职务犯罪工作指导意见》，加强对非公经济领域在设立审批、日常监督、公共服务、行政处罚等环节存在的机制漏洞和体制缺陷的调查研究，提出改进完善的意见和对策。

2.广泛开展预防犯罪工作。检察机关和区工商联要采取举办法制培训班、发放宣传资料、接受法律咨询、设置维权信箱等多种形式，大力开展法制宣传教育，引导和启发他们爱国、敬业、诚信、守法奉献，进一步加深对国家政策的理解，提高执行政策、遵纪守法的自觉性；要针对非公有制企业内部高发、易发、多发环节和行业，适时安排办案检察官深入调研，剖析发案原因，洞察发案规律，提出针对性、可操作性强的预防对策，真正为非公有制企业当好参谋，提供良好的法律服务；要以办案为主，充分运用办案成果，适时在发案单位开展好“五个一”活动，即组织一次案件剖析会；上一堂法制课；召开一次座谈会；发一份检察建议书；搞一次回访考察。力求把事前、事中和事后监督有机结合起来，使检察机关法律监督取得最佳效果；要积极探索加强非公有制企业腐败风险防范、完善内控机制建设的新途径、新方法，增强非公有制企业主廉洁经营意识，实行规范化岗位管理，加强权力运行监督和制约，把廉洁从业融入经营管理的运行过程，渗透到领导人员和职工的日常行为中，进一步规范从业行为，最大限度降低行贿犯罪发生的可能性。不定期举办非公有制企业学法、守法、维权培训班，重点帮助他们掌握必备的政策法规和法律知识，引导和启发他们依法经营、诚信经营、廉洁经营，维护企业正当权益和合法经济利益，提高市场竞争力和规避风险能力。

3.完善行贿犯罪档案查询系统。将行贿犯罪档案查询拓展到工程招投标之外的各个领域，增加违法犯罪成本，建立非公经济领域行贿“黑名单”，严肃查处非公经济领域行贿案件并进行曝光，助推行业自律。