甘肃省农村失能老人养老问题的思考与建议

张丽萍　盖苗苗

摘 要 近些年来我省农村社会养老事业虽有了一定的发展，但所面临的形式依然严峻。农村人口激增，尤其是失能老人数量不断攀升加速老龄化、资金供应后劲不足、养老方式相对落后等问题突出，因此加快推进农村社会养老事业已成为我省民生工作的当务之急。本文尝试提出加快我省经济持续健康发展、增加对养老事业的财政投入、完善我省农村社会养老方式等对策建议，以期对发展我省农村失能老人养老事业有益参考。

关键词 养老 老龄化 财政 居家养老

基金项目：甘肃省高等学校科研项目资助（2016B-062）的阶段性成果。

作者简介：张丽萍，甘肃政法学院马克思主义学院讲师，研究方向：政治与社会现代化；盖苗苗，甘肃政法学院马克思主义学院学生。

中图分类号：C913.6 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.360

随着我国老龄化社会的发展，甘肃省作为西北地区的一个欠发达省份，早在2005年就进入了老龄化社会。由于农村青壮年劳动力转移、家庭结构变化，老龄化、高龄化问题突出等原因，养老资源捉襟见肘。因此，分析我省农村社会养老问题的现状以及成因，提出有效的对策建议，改善失能老人群体生活质量已成为当务之急。

一、甘肃省农村社会养老的现状

甘肃省作为一个西部欠发达省份，经济发展水平长期滞后，农村人口占全省人口的绝大多数，农村社会养老资源总体匮乏。因此，全面了解我省农村社会养老发展的基本现状是解决失能老人养老问题的首要前提。

（一）取得的成绩

第一，新型农村养老保险制度已在我省农村区域全面推广并步入正轨。2009年9月，国家启动新型农村养老保险试点工作，这对广大的农村老人来说具有里程碑意义。这项政策将农村老年人的养老保障事业纳入国家社会保障体系。在此之前，最低生活保障制度作为暂时解决特困农民基本生活的政策措施，新型农村合作医疗作为缓解农民就医问题的制度设计，发挥了一定的作用，但是，和新型农村养老保险相比，保障面窄、保障程度低。截止目前，此项制度在我省农村地区正常实施，未步入老年的中青年农民按时缴纳养老储蓄金，60岁以上的老年人正常领取养老金，渐趋合理化。

第二，养老基础设施建设正在持续推进，老年人的精神需求逐渐受到重视。我省一部分经济条件较好的农村地区已经兴建起文化广场、老年活动中心、医疗保健室等，为我省农村家庭养老方式提供了支持，也使农村老年人的精神需求得到一定程度的关注。在此之前的很长时期内，我省农村老年人的精神生活不理想，人们将重心放在老年人的经济供养方面，无暇顾及老年人的精神需求。

第三，我省养老保障制度不断建立。2017年1月，我省启动了经济困难老人补贴制度。补贴对象主要包括两部分，一是经济困难居家养老人口；二是经济困难的机构养老人口，给于每人每月100元的补助。这项政策的评估标准主要为失能、失智两个方面，受助老年人所获资金可用于购买康复治疗、助医等服务，改善了部分老年群体的生活质量。此外，近几年来，甘肃省人大常委会制定了《甘肃省老年人权益保障条例》，省政府印发了《关于加快发展养老服务业的实施意见》，以及省直和央属各单位制定的配套政策文件30多项，我省养老服务创新意识逐渐增强。

（二）存在的问题

第一 ，经济供给不足。我省农村养老保障水平较低主要表现在养老金的发放数额上。省级养老资金统筹数额小、集体出资少，“社会统筹+个人账户”模式的重心落在农民个人身上，导致农村老年人所获得的养老金难以支付生活开支，生活较为贫困。此外，农民因其常年进行体力劳动、农活繁多，以至于年老时疾病较多、身体状况欠佳，需要相对一部分的医疗支出，因此养老所需费用较多，目前的养老金水平难以保障农村老年人较高水平的生活。

第二，老年群体的精神状况不佳。随着中青年农民工进城务工，农村家庭空巢化现象突出，农村老年人中留守老人、独居老人较多。我省农村尤其是一些贫困山区，由于地理位置偏远、基础设施落后、生活条件较差，导致一部分农村老人生活不便。长久以来，对农村老人精神状况关注的缺乏使许多农村老人产生了孤独、焦虑、绝望、甚至精神失常等心理问题。

第三，老年照顾的专业化程度低，机构养老发展不完善。我省农村最主要的养老方式是家庭养老，但是机构养老必不可少，构建完备的机构养老体系是大势所趋。首先，老年人口专业化照顾的程度低，我省农村地区的养老机构缺乏专业管理和服务人员，养老机构所能提供的服务质量不如人意，对于入住老年人，尤其是失能老人的生活照料不到位。此外，养老机构数量少、内部床位严重不足、生活条件差、公费养老院入住条件苛刻等是目前我省农村失能老人机构养老发展的突出问题。

二、我省农村失能老人养老问题的成因分析

随着我省农村养老发展遭遇一系列困境，为积极应对这种日益严峻的挑战，应就我省自身失能老人养老问题的成因及其影响因素作出严谨分析，以便对症下药。主要包括以下几个方面：

（一）我省农村社会经济发展缓慢

农村经济发展滞后是当前阶段我省的突出问题，也是制约我省农村养老事业发展的瓶颈。我省农村大部分地区自然条件恶劣，农民大多以种地为生，农民收入有限，生活困难。此外，农村地区缺乏就业机会，乡镇企业较少，失地农民以及农民在闲暇时节无处务工，难以在其年老时支撑自身需求。加之，我省农村失能老人主要靠家庭成员供养和劳动收入来保障生活，自身劳动收入与家庭成员供养两种方式的比例达到88.9%。就老年群体来看，随着高龄化的发展，失能老人增多，失去劳动能力，无法保障自身的需求，需要家庭成员供养。

（二）财政对养老事业投入不足

作为一个农业大省，农村失能养老人口数字不断攀升，更加剧了我省农村社会的养老资金短缺的形势严峻。一方面，我省经济发展动力不足，经济总量难以满足巨大的需求；另一方面，资金是养老事业的核心支柱，资金匮乏是我省农村社会养老问题的重要影响因素，政府财政投入于养老的资金明显不足，对于养老问题的探索也缺乏积极性，与东南部发达省市差距较大。目前，新农保已在我省农村地区顺利实施，新型农村养老保险政策为我省农村老年群体的养老事业虽提供了一种制度保障。但是，农民群体缴纳养老保險后，其老年时所能领取的养老金数额并不可观。此外，我省市、县两级养老资金统筹力度小，造成养老资金的巨大缺口。

（三）我省农村失能老人养老方式亟待完善

目前，家庭养老虽仍是我省农村失能老人主要的养老方式，一些新兴养老方式发展不充分。尤其是机构养老在我省农村社会的作用微乎其微，发展缓慢。其原因主要是乡镇自身财政统筹能力低，我省许多乡镇的财政沦为吃饭财政、需要县级财政的补贴，因此，乡镇基本无力负担养老院的正常运行。此外，在我省农村地区，老年群体愿意与子女一起生活的占多数，但实际上很多农村家庭都是分开居住，尤其当年轻人进城常年务工时，家中只有留守老人和孩子。此外，在代际失衡的影响下，老年人对于子女的补贴远大于子女对父母的回馈。

三、进一步推进我省农村失能老人养老事业的建议

我省农村失能老人养老问题是我省必须优化和解决的重中之重，养老事业的发展是推进其他各项事业的基础，解决我省养老问题必须从我省实际出发。

（一）促进我省经济持续发展，提高农民收入水平

就目前情况来看，我省农村社会养老仍需省级财政的支持和农民收入的支撑。其中，农民群体收入水平的提高是缓解失能老人养老问题的重要途径。

第一，提高我省农民收入，就必须因地制宜发展各种产业，引进先进的农业生产技术，合理利用土地和水源，发展有机农业、畜牧业等，建立和完善农业生产配套设施。

第二，引进投资，发展乡镇企业，创造就业机会，避免农村劳动力大量外流，这也可以减少我省农村空巢等问题，缓解农村人口老龄化。最后，提高征地补偿额度，保障失地农民的利益和生活。

（二）增加政府财政对我省农村养老事业的投入

就全国农村地区而言，我省农村养老保障水平低，与东南沿海农村地区差距很大。究其原因，我省财政对养老事业投入的比例过小，难以满足巨大且快速增长的养老需求。因此，消除养老产品的区域性，增加财政投入是解决养老问题的治本之策。我省应积极设置城乡社区养老服务事业专项保障基金，并逐年加大投入力度。各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，争取在“十三五”期间，每年将60%以上用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。还需进一步强化政府对新农保的补贴力度，进一步完善公共养老金体系。

（三）完善我省农村区域的养老方式

在我省农村社会，由于大多数家庭负担较重，对于老人的经济供养力不从心，因此需要政府承担养老主体责任。随着我省经济的逐渐发展和养老财政投入的增多，我省农村将有条件由家庭养老向居家养老转变，使政府、集体、社会、家庭共同参与养老事业。要巩固家庭养老并探索家庭养老向居家养老转变，必须要加快发展一直以来是我省农村养老薄弱的机构养老。

（四）完善制度建设

一项制度、政策的出台需要做许多的前期工作，更重要的是与实际情况相贴合。我省作为一个西部省份，不但与其他省份存在很多差别，而且省内不同区域的实际情况差异明显。因此，解决我省农村失能老人养老问题须从各地具体实际出发制定不同的政策和制度。具体可针对农村失能老人不同的失能程度，制定不同的实施办法和方式，确保失能老人养老合法权益得到保障。

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