纪委实现自我监督的路径研究

摘 要 纪委是当前反腐败的核心力量，但纪委也出现了一些“灯下黑”现象，要想使纪委反腐更加得民心，必须解决自身的权力制约问题，即“打铁先需自身硬”。构建纪委自我监督的科学机制是实现纪委权力制约的重要路径。纪委需要提升干部的政治、法律和道德素养，建立严格规范的纪检监察干部监督室运行机制，设定纪委（监察委员会）执纪处理案件公正透明、合法合规的程序，强化上级纪委对下级纪委的领导，强化上级纪委立案监督，健全集体议决制度来实现自我监督与约束。

关键词 纪委 自我监督 路径

基金项目：本文是2016年河南省政府决策研究招标课题《纪委实现自我监督的路径研究》的阶段性成果，课题编号：2016 B314。

作者简介：刘用军，河南财经政法大学刑事司法学院副教授，法学博士，研究方向：刑事诉讼法学、司法制度。

中图分类号：D630.9 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.363

中国共产党纪委对于扭转和遏制目前社会中存在的纲纪松弛、道德败坏、贪腐成风的不良现象具有不可替代的重要作用。然而“打铁还需自身硬”，如何保障纪委自身不被腐败拉下水，这无疑是一个关键的问题。当务之急是在其他监督之外再构建一套纪委自我监督约束机制。

一、培育纪检监察干部高水平的政治、法律和道德素养

（一）纪检监察干部的政治素养

纪检干部的政治立场必须坚定，政治观念必须正确，纪检干部就像党肌体的“啄木鸟”、“医生”，党的各级组织和成员是否健康，能否保持纯洁，很大程度上就取决于他们能否治虫去病。总体而言，纪检干部保有正确的政治观念须在三个方面做到自律。

1.忠诚党、国家与人民。纪检干部是党的优秀儿女，从事纪检工作就是要维护党的纪律，实现党的宗旨，因此，纪检干部必须忠诚，自觉履行党员的义务，努力为党的事业恪尽职守。纪检干部对党的忠诚和对国家、人民的爱戴是一体的，对党认真履行职责也是为了国家和人民。假如纪检干部对国家、人民忠诚，而对领导国家发展的党不忠诚，必将陷入自相矛盾的地步，因此，在我国，执纪者對国家、人民的感情和对党的感情绝不可能分离存在，而应是复合为一的。

2.坚持党规和党的政策的统一。纪检干部办理案件首先依据的是党纪党规，而不能在党纪党规外办案，这是纪检干部执纪的生命线，但是纪检干部还必须有党的政策和国家政策意识，党的纪律和党的政策是统一的。现实中在绝大多数情况下，党的纪律和党的政策是一致的，但是，也存在党纪党规与最新的党的政策发生冲突的情形，这时应当遵照党的政策办案。

3.坚守政治纪律与政治规矩。对于党的纪检干部而言，不论在何种情形下都应当拥护共产党的领导，积极贯彻党纪党规和党的政策。对此，要求其清廉公正自不待言，重要的是对于其肩负的神圣职责而言，对于其代表的党的形象而言，都应在执纪内外受到严格的约束，不能随意发表诋毁党和党的政策的言论，更不能参加违背党的宗旨的活动，做到心有所畏、言有所戒、行有所止，这是对纪检监察干部提出的必须具备的超越于一般党员的政治纪律和政治规矩要求。

（二）纪检监察干部的法律素养

纪检干部当然是对党纪党规非常熟悉的人，并熟知党的执纪政策。但是，国家法还对党内“法”产生一种制约性，即党内党纪党规不能有违基本人权，不能违背宪法、法律赋予的基本权利。这就是国家法对党内“法”的渗透和约束，也是党内“法”的不断发展的结果。例如2010年中纪委就曾颁发《关于纪检监察机关严格依纪依法办案的意见》，该规定明确提到纪委办案也要依照法律。鉴于此，纪检干部不能只掌握党内“法”即可，纪检干部只有在两者都精通基础上，才能更精准的理解、运用党纪党规，特别是在党纪党规和现行国家法在衔接中如何处理，发生冲突时如何处理，就有了更加全面合理地认识。

（三）纪检监察干部的道德素养

纪检监察干部乃党规党纪适用之官员，行使的执纪权乃广义的政治权之一支，将纪检官员作为官员来要求并遵循相应的为官之道是由其权力属性决定的。为官之道与为官之德具有很多共性，但前者包含后者，德只是为官之道之一部分。***同志曾明确提出为官四要，就包含为官之本、为官之理、为官之德和为官之义，显然***同志所讲的四要就是为官之道。纪检官员的为官之道除了遵循一般官员的基本准则外，还应保有相对独立性。纪检官员作为党员也必须服从党组织决定，因此，在这个意义上，纪检官员没有独立性，不可以自作主张处理案件，需要服从党的政策和政治的大局，这是党章对党员提出的要求。另一方面，纪检官员作为党内的“法官”在处理案件过程中，又和普通机构的党员职权有所不同。纪检干部应该按照党纪党规办理案件，不受其他人员利用各种公权力的不正当干扰，以保证纪委办案的公正性。在这一点上，纪委官员又具有相对的独立性。

二、建立严格规范的纪检监察干部监督室运行机制

纪检监察干部监督室是为了解决纪委“灯下黑”现象而设立的新的纪委专司监督的机构。但是，这一机构设立是一回事，运行是一回事。保障纪检监察干部监督室良好运行需要做好以下几方面的考虑：

第一，独立性是保证纪检监察干部监督室充分发挥效用的前提。纪检监察干部监督室虽然设立于纪委内部，但如果要其发挥监督纪委的作用，就必须让其独立于纪委，就如现在大力将纪委独立于党委一样。为加强纪检监察干部监督室的独立性，也需要将其人事权赋予上级纪委，让纪检监察干部监督室成为独立于本级纪委的机构，以发挥其该有的监督功能。具体应该是监督室人员由上级纪委任命，对上级纪委负责，和本级纪委具有业务上的管理关系，行政级别上也低于本级纪委，相当于其内部机构，但该机构的人事权不由本级纪委管理。

第二，制定纪检监察干部监督办法，让纪检干部监督室的监督有章可循，依规监督，按程序监督。其目的在于首先要保障监督的经常性，其次实现监督的规范性、有序性。

第三，对不监督、选择性监督等违规违纪要实行责任追究。纪检干部本身是监督者，纪检检察监督室则负责监督监督者，那么这些特定的监督者会否产生被监督对象的问题呢？譬如不作为不监督，选择性监督等。有些时候，还可能利用监督权来干扰办案。为解决这些问题，应当设立对监督者的问责机制。对于监督室干部滥用监督权或不正确监督的，根据事后查实情况予以调离岗位、记过等行政处理，情节严重的则应追究刑事责任。

三、设定纪委（监察委员会）执纪处理案件公正透明、合法合规的程序

目前纪委办案虽有《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》及《实施细则》和《监察法》等党规党纪和法律，但也存在一些根本缺陷，即办案程序设计没有充分体现出分权和制约，对当事人的救济机制也不完善，单方向的行政性过强，抗辩性过弱。譬如“双规”期间，接受审查人员如何保障人身权利、如何申诉、如何保障辩护权等均未作出规定，实际上就是纪委行政化的单方办案。

目前试点中的国家监察委员会内部已经设立了留置这一措施来替代“双规”，但仍然不能改变上述程序意义上的缺陷。例如浙江、山西和北京监察委员会在试点期间都采用了留置这一最新措施，留置的批准较为严格，留置的期间一般为3个月，经过批准或备案程序后可以延长3个月，留置的地点更能保障安全与基本生活需求。留置措施存在的问题依然很明显：被留置的对象是涉嫌职务犯罪的官员，按照改革前的刑事诉讼法规定，除重大贿赂犯罪须经批准外，其他犯罪嫌疑人可以自被第一次讯问或采取留置措施时聘请律师担任辩护人，辩护律师有权随时会见、了解涉案罪名、提供法律咨询，但改革后的留置措施中，这些权利均没有体现。这样一来，留置取代“双规”的进步意义将大打折扣，纪委调查中的不文明、不安全行为将仍然缺乏有效制约。

为此，应当在未来的《国家监察法》立法中，强化执纪执法程序中的律师介入，保障涉案当事人聘请律师申辩的权利。只有如此，人权才能有更好的保障，纪检监察干部的办案水平才能提升，党内的民主才会更上一层楼。

四、强化上级纪委对下级纪委的领导

上级纪委对同级纪委的业务监督在过去是比较弱的，也就是说，纪委内部的这一监督渠道没有很好的发挥作用，导致了纪委办案一定程度上受制于地方党委主要领导的意志，存在选择性办案现象。为了改变这一局面，党的十八届三中全会决定明确指出，要强化上级纪委对下级纪委的领导，特别是在查处腐败案件时要以上级纪委领导为主，下级纪委的纪委书记、副书记的提名权和具体考察实行上级纪委和同级政府组织部门共同负责制度。这一改革精神的落实，将下级纪委的部门主要领导的人事权放在了上级纪委，的确有利于下级纪委敢于甩开膀子对本级政府和党委进行监督，这是一种保障纪委办案独立性，同时也是加强对下级纪委工作进行监督的很有效的措施。因此，我们还需要一种常态性监督，这一常态性业务监督就只能来自于上级，上级纪委要通过大案领导、定期业务检查、受理申诉信访等途径对下级纪委开展机制性监督。

五、强化上级纪委立案监督，健全集体议决制度

（一）要强化上级对立案的监督

十八届三中全会后中央对纪委查办案件时的立案做出了调整，规定地方各级纪委对所发现的重大案件线索或者需要查办的重大腐败案件，在直接向同级党委主要领导报告的同时，还应当向上级纪委报告。这样的规定，至少就可以牵制地方党委可能存在的压案不报和瞒案不查等问题，从而建立了一种机制化的立案监督制度，减少了腐败分子借助腐败或特殊渠道不受追究的可能。

然而，这一方案也不是有百利而无一害的，其仍然存在地方纪委是否报告案件线索或汇报案件的问题。对于这种问题，可以通过前述的上级纪委检查工作、巡视等制度来解决，将诸种措施复合起来看，就可以大大增强纪委自我监督的能力和实现自我监督的效果。

（二）应当进一步健全纪委集体议决制度

在纪委办理案件的全部流程中，如是否进行调查、是否立案、是否定案都需要做出决策，如果是谁办案谁负责，就很容易出现个人说了算，个人也很容易被腐蚀。实行集体决策，既坚守了黨内的民主集中制，又可以很好的避免腐败，提升案件审查的质量。因此，纪委内部的集体决策是实现自我监督的不可或缺的途径。集体决策过程中，严格推行一人一票，避免纪委“一把手”先定，其他人附议的走过场现象。集体决策也允许个人持保留意见，但仍然要服从组织，且不对外散布有损集体组织形象的观点。