技术治理在农村集体资产监管中的作用研究

摘 要 城市土地租金随城市化发展而飞速攀升，“租壳经济”发展迅猛使城市大量农村集体资产迅速增值，随之备受关注的是“城中土豪村”的“小官大贪”现象。传统治理方式并不能解决基层腐败问题，而技术治理的创新性实践起到良好成效。本文以广州市天河区为例，探究技术治理在农村集体资产监管中的内在逻辑与成效、实践中的局限性，以及提出相应优化建议。

关键词 技术治理 农村 集体资产 监管 基层治理

基金项目：本研究为华南师范大学与广州市天河区纪委合作课题《广州市天河区农村集体经济组织资产监管体系改革研究》及2017年广东大学生科技创新培育专项资金（pdjh2017b0143）和2016年华南师范大学研究生创新计划项目（2016wkxm36）《技术赋权视角下农村集体经济组织资产运作的内部监督研究》的课题阶段性成果。

作者简介：叶紫琪，华南师范大学公共管理学院硕士研究生。

中图分类号：D922.4 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.372

一、引言

近年，广州市农村集体经济随着快速城市化发展而飞速增长，天河区作为全国农村集体经济改革的排头兵，一直为农村集体经济的发展创造有利条件。集体资产的“租壳经济” 发展势头强劲，使得很多村成为名副其实的“城中土豪村”而备受关注。2016年天河区“土豪村”杨箕村回迁户千围宴就成为网络热议话题。庞大的农村集体经济资产，给广大村民带来丰厚福利和优质生活的同时，贪腐农村集体经济的现象也令人堪憂。农村基层干部“小官大贪”现象频发，造成农村集体资产流失和广大群众利益受损，引起社会舆论的高度关注。据广州市纪委报告显示，近5年来已有101名村干部因贪污腐败“落马”，尤其是天河区冼村百亿“村官”外逃事件，更是引发舆论高度关注，城中村出现的小官大贪让人震惊。这些贪腐案件通常涉案金额巨大，对群众和村集体的利益损害直接。频见报端的消息，刺痛着民众的神经。群众对农村基层贪腐现象高度敏感，但往往因为举证困难，而难以为办案提供有效帮助。

2016年1月***总书记在十八届中央纪委六次全会上的讲话指出，要推动全面从严治党向基层延伸，对基层贪腐以及执法不公等问题，要认真纠正和严肃查处，维护群众切身利益，让群众更多感受到反腐倡廉的实际成果 。无疑，基层反腐已经成为我国当前反腐高压态势下的工作重点和难点。究其原因，农村集体资产运作是农村基层腐败的高发地带。因此，加强对农村集体资产运行的监管对于基层反腐具有关键性的现实意义。优化基层治理方式，成为现阶段农村集体资产监管工作的重要出路，技术治理应运而生。

二、实行技术治理的现实必要性

（一）传统治理方式存在的问题

我国是一个农业大国，在社会转型期的今天，城市化的浪潮把不少乡村变成城市，而乡村传统的治理方式、治理思维和社会环境依然深刻影响着这些已然城市化的农村。天河区村落文化历史悠久，村落祭祀习俗、宗族文化在维系乡里感情起到重要作用。宗族之间关系也影响着社区的稳定。虽然近三十年，天河区经济发生了翻天覆地的变化，村民的宗族意识逐渐被市民意识取代，但有些地方的宗族观念依然存在。费孝通在《乡土中国》中提到，乡村社会是一个熟人社会，基层社会形成“差序格局”，每个人都是他社会影响所推出去的圈子的中心。在这种环境下，以宗族和血亲为纽带的群体会自然形成一个利益共同体，排斥着其它利益团体。传统的基层治理以村委会这一群众性自治组织作为治理核心，使得村委会拥有巨大权力，村干部对村中大小事务具有极大的决定权而存在巨大寻租空间。天河区农村实行“政经分离”后，社区居委会承担原村委会的政治公共服务职能，农村集体经济组织则负责集体资产的经济运作。基层治理体制发生创新性改变，但治理方式仍然存在极大的路径依赖。农村集体资产运作涉及物业租赁招投标、物业租金收支等直接影响群众利益，农村集体经济组织的干部则拥有较大的权力。虽然为规范集体资产运作，各级政府陆续出台相关制度文件规范农村集体经济组织物业招投标和财务管理等，但由于信息不对称等原因，群众质疑农村集体经济组织干部“暗箱操作”为自己和宗族谋利，基层腐败问题严峻，关于集体资产的群众上访数量多，导致基层干群关系紧张，基层不稳定因素增加。

（二）“技术+制度”的监管模式创新

随着社会经济的快速发展，天河区农村集体经济也飞速壮大，“城中土豪村”基层村官贪腐集体资产的“小官大贪”现象，严重不利于基层稳定。因此，天河区着力加强对农村集体经济资产运行的管理和监督，创新基层集体资产监管的治理方式。在笔者调研中发现，如图1，目前天河区对农村集体资产的监管已建立成较为严密的制度网络，实行内外部主体监督机制。外部监管由多个行政部门联动负责，内部监督由村改制公司（农村集体经济组织改革成资产公司化经营）内部监督主体发挥作用，建构严密的组织监管网络，并以制度化的形式规范农村集体资产运作行为。

除了制度网络的构建，天河区还创新开展“技术+制度”的监管模式，搭建技术平台对农村集体资产交易和财务进行监管，实现农村集体资产运作“上墙上机上网”的公开，使得群众有更多的知情权和监督权。这种模式自2014年技术平台陆续搭建以来，获得群众热烈反响。技术治理的创新，有效地规范农村集体资产运作，同时增进基层干群互信、促进基层稳定。

天河区虽然走在全国前列，利用信息技术公开透明进行基层防腐反腐，但这种创新性实践仍处于初级阶段，需要对这种技术治理的内在机理和成效进行分析，了解目前存在的不足及原因，就此提出优化技术治理方式的对策。这对于实现我国基层农村治理现代化、完善基层农村集体资产运作监管具有重要的理论意义。同时亦具有重要的现实意义：广州市天河区农村集体经济组织改革走在全国的前列，天河区作为广州市农村集体资产交易经济体量最大的行政区，其情况具有复杂性和代表性，对其技术治理创新实践的研究，一是可以为其他地区提供有效的经验借鉴；二是可以进一步完善广州市天河区农村集体经济组织资产监管，促进农村集体经济组织健康发展。

三、技术治理的内在逻辑与成效

（一）技术治理内在逻辑

本研究中的技术治理是指天河区为规范农村集体资产运作而进行监督和管理等信息技术手段的总称，包括短信平台、网站平台和微信平台，如图2。

短信平台：“天河农村三资”短信平台仅对农村集体经济组织的股东 进行权限开放。在各农村集体经济组织登记在册的股东，手机号直接绑定政府“三资” 服务平台，随时接收到“三资”动态，包括招投标交易、物业续租及月度季度的所在经济社收支信息。这一平台主动为股东提供必要的集体资产运作动态信息，使得每一个相关利益者都可以低成本地成为集体资产监督者。

网站平台：天河区农村集体资产运作监管的技术核心。由三部分组成，分别是天河区村改制公司三资交易中心的官方网站（以下简称“‘三资交易网”）、天河区村改制公司财务监管平台（以下简称“财务监管网”）、天河区党风廉政建设信息公开平台（以下简称“党风廉政网”）。其中，“三资”交易网公布关于农村集体资产交易的最新政策法规及每一集体物业交易前后的信息更新，包括对区内的“三资”交易进行招标公告、中标公示、失败结果公示和交易成功后的合同公示等，无用户权限设置，信息对全社会公开。财务监管网仅对政府监管部门、农村集体经济组织“三资”负责人开放，集体资产交易形成的合同数据直接转入该系统进行管理，按合同收款，记录各村改制公司各项集体资金收与支的情况，政府直接从账面进行监管。党风廉政网则用以公布全区25个村改制公司党务、事务和财务信息，除党务和事务对全社会开放外，相应的财务信息仅对所在村改制公司股东开放权限。三个网站平台互联互通，构成了集体资产交易前中后三阶段的关键信息无缝链接与更新。

微信平台：“天河农村三资”的官方微信平台仅对登记在册的股东开放权限，信息内容与网站平台挂钩，定期公布“三资”交易信息和股东所在经济社的财务收支状况。

天河区通过这些信息平台构建起信息共享网络，将农村集体资产运作过程中的党务、事务和财务放在阳光下。财务情况仅对村改制公司（农村集体经济组织）工作人员、股东和政府相关部门进行权限开放，保障必要的资产安全性。除此之外的党务和事务，包括招投标信息和物业续租等“三资”交易和管理信息皆对全社会公开。信息共享机制打破了原来集体经济组织干部的信息垄断，增大了寻租成本，让广大群众参与到阳光透明的信息监管当中。网站平台建构起完整的集体资产交易前中后期信息公开链条，实现全环节关键信息“上网”，短信平台和微信平台则是网站平台的补充，多渠道多方式满足信息获取需求。

（二）技术治理的成效

1. 政治成效

在未实行技术治理前，村干部对农村集体资产的处置具有绝对的信息优势。村干部存在较大的自由裁量权甚至是寻租空间，使有宗族关系或血缘姻亲关系的村民比其他村民获得更多的知情权和承租资源。从资产交易的审核拍板、制定标准、流程到最终的交易、资产的收支都为少数人控制。在这种治理模式下，属于全体村民的集体资产却只能由少数人所垄断操控。而加入技术治理手段后，从源头上打破信息的不对称性。所有股东可以通过信息技术平台获得集体资产的运作信息，每个相关利益者都是参与者、监督者。技术治理赋予村民股东和社会成员更多的知情权、参与权和监督权，为农村集体经济资产运作拓宽公民参与渠道。技术治理在“互联网+反腐”的时代背景下，真正发挥群众的主体作用，为我国农村治理的现代化提供一条行之有效的创新路径。

2. 经济成效

“三资”交易通过市场竞争实现资源的优化配置，为农村集体资产提供广阔的增值空间。同时，激发集体经济发展活力，阳光透明的规范化运作，营造“公平、公正、公开”的交易环境。由于市场信息透明度的增强，吸引众多有势力的投资者前来竞投。高端、优质企业的进驻，为农村集体经济发展注入强劲活力，极大推动村集体经济的发展。技术治理使得信息阳光共享，在很大程度上为天河区甚至广州市的城市经济发展构筑良好的营商环境做出重要贡献。

技术治理的关键是信息公开，“阳光是最好的防腐剂”，这对于农村集体资产起到很好的防腐反腐作用。交易平臺启用前三年，天河区农村集体资产腐败案件数16件，涉案人员16人。交易平台启用后，交易在阳光下进行，腐败案件大幅下降，全区腐败案件数3件，涉案3人 。这说明，技术治理成为城市中农村“村官”监管和反腐的重要手段，在农村集体经济组织资产监管中反腐成效明显，打破既定的利益输送链条，防止集体资产流失。技术化治理模式促使天河区集体资产管理逐步规范化，集体物业增值明显。资产的保值增值、集体经济发展活力的不断激发，是群众分享发展成果、满意农村集体经济组织资产管理的源泉。

3. 社会成效

技术治理打破原来的“人治”模式，将信息垄断转化为信息公开，农村集体经济组织的干部由原来操控集体资产转变到管理集体资产、服务集体资产经营，群众也转变成监督者和利益共享者。在对村民股东进行满意度问卷调查时发现，群众对于实行技术治理后的满意度较高。群众在对“三资”交易平台等技术平台实行前后的资产监管满意度评分（满分为10）中，实行平台前的均分是7.24，实行平台后是9.18。这说明技术治理的成效显著，有助于提升群众对于集体资产运作的信心。实行技术治理以来，村民上访信访事项较之前大幅减少，特别是涉农群体性上访事件锐减。信息的互通增进干群的互信，农村集体将更多精力集中在发展壮大集体经济而非相互猜忌的内耗，使得基层农村更趋稳定，农村集体的合作意识增强。

四、技术治理在实践中的局限性

技术治理为基层农村集体资产运作提供新的有效路径，带来明显的政治、经济和社会成效。然而天河区这种新尝试从2014年开始实施至今仅仅四年，在实践过程中仍然存在一些局限性。

（一）技术治理未能防止利益合谋产生的围标行为

围标串标行为是目前天河区农村集体资产交易管理中的一个难点问题。信息技术打破信息不对称造成的信息垄断和利益垄断，公开透明交易全过程信息，然而却未能防止围标行为。围标现象具体表现为竞投个体为达到利益最大化而相互合谋，影响正常招投标。合谋的竞投人在正规流程下相互串通，使得对方放弃投标，由一家竞投人出价，最后以底价最低价获得承租权；或者竞投人之间相互串通，在不同竞投场次中放弃竞价以成全对方，实现“双赢”最低价底价承租权。虽然围标现象频发，但由于举证困难、惩罚机制不健全等原因屡禁不止。究其原因，目前的技术治理模式仅进行招标前的信息公开、投标结果公开，而最关键的投标环节则在线下进行。竞投人之间面对面的接触为投标合谋提供机会。