浅析城乡一体化中农村土地利用规划及其法律完善

摘 要 农村土地利用规划对于经济的发展、环境与资源的保护与利用、空间与结构的合理配置都有着重要的意义。目前我国农村土地利用面临的问题很多，尤其是在城乡建设一体化过程中表现的布局散乱、用地效率低效、乡村风貌退化等问题明显。新形势下，国家在推进对农村土地征收、宅基地制度改革试点等工作。本文认为从土地利用规划的法律完善层面探讨城乡一体化农村土地利用能更好地推动我国土地管理制度的改革。

关键词 土地 利用规划 立法规划 法律程序 行政监督

基金项目：河北省社科基金项目“河北省破解城乡一体化进程中土地瓶颈研究”阶段性研究成果，项目编号：（HB14FX015）。

作者简介：王虹玉，华北科技学院人文社会科学学院讲师。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.376

土地利用规划与管理问题是关系到耕地保护、维护群众土地权益等方面。如何更好地适应当前发展的需要，更好地利用土地，土地利用方式很重要，对土地规划管理，进一步提高规划的可行性和可操作性的分析也很重要。

目前我国的土地利用规划一共五级，除了国家级土地利用总体规划外，其他主要是按行政建制和区划划分为省、市、县、乡，其中对农村土地利用的规划是由“乡（镇）级土地利用总体规划”进行安排。2017年2月，国土资源部下发关于“村土地利用规划编制工作”的指导意见，鼓励有条件的地区编制村土地利用规划，统筹安排各项土地利用活动，规范农村各项土地利用活动。指导意见为我国城乡建设中的农村土地利用规划的完善和发展以及为城乡一体化建设提供了更好的方向。

一、我国农村土地利用规划的现状

经过多年的实践和探索，我国已经形成了现有的土地利用规划体系。多年来，在农村土地利用规划上总体表现为管控作用明显不足，具体布局安排尚有欠缺。2015年的“试点改革的通知”明确提出，编制村级土地利用规划。目前，我国农村土地利用规划主要表现为以下几个特点：

（一）受到政府政策和法律法规的影响

在我国，政府政策的影响是非常明显且效果显著的，在农村土地规划建设的过程中的作业通过多年实践也有积极的表现，对土地的规划管理具有较大的指导意义，在建设与规划的大方向上甚至起着关键性作用。同时，法制化进程的推进，土地相关法律法规的逐步增多，法律、法规土地利用的规划、效率、督促的影响逐步加大。有法可依，与土地相关的法律法规从法律上把控土地利用规划的原则与方向，内涵和程序的规范化，充分保证了土地规划的合理性、科学性和合法性。

（二）非常态化和非法定化

我国在2015年出台了意见，针对部分地区进行土地改革试点，国土资源部2017年的指导意见明确的村级土地利用规划是属于指导性意见。也就是说，目前我国各地区的农村结合实际可参考“指导性意见”探索土地利用规划编制工作。这种试点性、地区性工作的开展反映了我国目前土地利用规划最大的特点是没有通过法律的形式确认下来，没有在全国地区开展是属于试点性、地区性的行为，因此农村土地利用规划并不是常态化、法定化的行为。

（三）农村土地规划和城市土地规划管理界限不明显

土地利用的规划应坚持“科学与效益并重”的指导思想。目前，我国对土地利用规划主要是建立在城乡二元结构基础上的规划管理制度，在规划模式和程序上都缺少必要的转换，在规划后带来了许多管理漏洞。现有的一些规划并没有区分城市和农村的区别，农村有农村的特点，这一点是必须看到的。如果土地利用规划的结果不能满足农民生产生活需要，反而产生建设和浪费严重的现象，说明在村土地利用规划中可能存在轻微观的现象。

二、我国农村土地利用规划的现状中的法律问题

土地利用规划应是详细的、可持续的规划，朝着有序化方向发展，通过土地利用规划的科学设计和法律规范才能确保土地管理朝着法制化的方向可持续的发展。

（一）农村土地利用规划发展的法律基础待确定

目前，对我国农村的土地利用规划的管理主要采取的政策性文件、规范性文件的指导层面，从法律上来说，土地利用中的相关主体和权利的在法律上并没有明确，而在政策性指导和实践操作中难免会出现具有个人主观色彩的行为。

2007年的《物权法》确认了土地承包经营权的物权地位，但是对于集体土地的权利归属权以及集体经济组织的权责并没有明确，对物的利用的方式既包括承包也包括经营，如何利用，利用的主体是谁也没有明确。对于“成员集体所有”、成员权是否是可以土地利用的主体等问题上法律界仍然有争议。权利主体的不明确、管理主体的多头，势必会导致土地开发建设存在争端。在实践中，村委会代替权利主体行使对土地的利用和管理的事件时有发生。

根据法律规定，在村里涉及集体成员重大利益的事项，必须经过成员集体决定，但是集体成员是承包主体还是经营主体或是两者都是集体决定的主体并没有明确。而且如何进行集体决定，程序如何等问题法律并没有规定得很清楚，这使得集体决定这一程序上较大的不确定性。2017年的指导意见中也明确，在村委会全程参与前提下，明确村民在土地利用规划中的主体地位，保障村民各项权利的实现，让村民真正参与到规划编制各个环节。但是这类行政指导性意见无法替代法律依据，法律的规定会让权利的行使与保障更加可行。

（二）农村土地利用规划编制过程无法定的依据

根据现有的政策、规范性文件等依据，农村土地利用规划编制是同乡镇土地利用规划同步编制完成的，因此在利用规划程序也是按照参照上级的办法执行。但是这类参照并没有明确的可实施的程序可直接适用。主要表现在：

1.编制启动的不确定性

乡（镇）土地利用总体规划大纲是否编制根据实际情况决定。村级土地利用规划在级别上是属于乡镇土地规划，村级土地利用规划是由乡镇政府负责主持，村民委员会全程参與。理论说上，作为乡（镇）土地利用总体规划一部分，村与镇的两者的规划期限和方式是保持一致的。但是乡镇土地利用规划并非法定的必然产生，而是因实际情况需要进行。因此，若乡镇土地利用规划不能启动，就无法启动村级土地规划程序。

2.无明确的规划编制程序

土地的总体规划在制定前都需要相关主管部门的评估，由专门的主管机关记性审核编制；遇到涉及到重大利益问题，还应当组织相关方面的专家进行专题研究和论证；建立专门的协调机制，听取各方的意见；期间还应根据实际情况采取多种方式向社会公众征询解决方案，采取公告、听证或者其他方式，充分听取公众的意见；再由专家组织论证。

目前，对农村土地利用规划的程序并没有明确的规定，参考相关的规范性文件进行按上述程序进行也没有明确的法律依据。因此，现有农村土地利用规划编制存在严重的调研缺位，仅用试点模式，导致“试点模式”的在本地“水土不服”。其次是群众意见的也无法得到很好的体现。虽然部分指导意见中指出：农村土地利用规划应有村民代表参加，村民委员会全程参与，但是没有法定的程序固定，仍然会出现程序走过程，无法保障村民意见、参与权、听证权的实现。

3.规划编制中内容的科学性、民主性得不到落实

一是有些地区，在建设新农村的进程中，将建设与管理目光都放在新区，对村落的老区持废弃不管的态度，对原有村落的直接遗弃，不仅浪费了原有住宅和建设又损失了耕地，在未规划的前提下又开始新的发展，导致耕地不足，为解决新问题又开始开荒垦地，如此循环，不仅浪费了资源，农村也未能真正发展。所以，整体性的规划和局部性的规划在土地利用规划编制中都很重要。

二是农村土地利用规划不仅是耕地问题，当前的土地利用是多样化的。若坚守“利用”只是保持最多的耕地，而不注重不同类型的土地调研，会出现浪费了土地资源、资源利用不足等新问题。

三是农民自身关于土地发展建设意识薄弱，对土地利用规划缺少必要的意识，权利意识不足导致参与规划意见和建议的能力明显不足，当然，这也是因为农民的知识水平较为落后，对新资讯的获取有限导致的。因此，必须坚持科学化、民主化的编制原则，在编制依据中就应该列明。

三、对农村土地利用规划完善的法律途径

政策性和指导性的行政意见无法完全解决土地利用规划中的众多问题，因此，需要法律来完善。

（一）做好土地利用规划的几个方面

待修订的《土地管理法》作为最高位阶的土地管理、利用的法律，应明确在土地管理、利用规划中编制问题，并健全土地规划体系，细化土地利用规划的法规跟进。做好几个方面的规划内容，一是应全局考虑农村土地利用规划与经济发展、工业化、布局等之间的关系。二是考虑城镇土地利用规划的模式，做好城镇土地利用规划和农村土地利用规划之间的衔接问题。三是考虑农村社区和新农村建设用地规划。科学分类、根据类型考虑用途。四是考虑土地利用与环境资源、耕地保护之间的关系。只有将土地利用规划纳入土地管理相关法律法规的立法规划同步进行，才能做好土地利用规划编制工作。

（二）加强行政管理

目前的土地利用规划都是由政府牵头，国土资源部分来具体负责完成，因此从行政法的角度完善内外行政管理，加强行政执法和编制的监督管理工作。

1.做好内部管理，明确职责

土地利用规划编制工作主要依靠相关行政部分完成。因此，明确各部门的职责，使各部门各司其职，做好利用规划的方案，组织专家开展土地利用效果评估。同时，有了主管部门的职责，也要职能进行分工明确，防止推诿扯皮的现象，对于规划、执行等部门应各司其职并形成一定的制约机制，防止出现滥用行政职权、违法违规现象的发生。

2.做好外部管理，加强行政执法

有了编制和规划，就需要有专门的监督和事后评估。在相关行政管理部门的专门部门专业负责土地规划编制，其他部门根据自身职责和权限协助做好规划工作，并做好村委会的参与、协同作用，并根据制定的土地利用规划制度进行专项监管，形成主管部门负责、村委会协作、村民参与监督的良性外部监督环境。

四、健全土地规划建设的法律法规

加大农村土地规划建设方面的立法，制定相关的法律法规，能加快“依宪治国”进程，推动我国的法治建设，解决现有的农村土地的规划改革等问题，使得土地利用规划与管理能够有法可依，明确土地利用与管理中不合法行为的惩治方式与处罚权限。完善法律中有关土地经营权、承包权的权属地位和法律依据，并对土地利用中涉及到农民的利益、权利的问题作出更多的法律解释，通过法律的手段解决土地矛盾，保证土地利用的正确发展方向。

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