新型城镇化进程中县级政府能力建构研究

摘 要 随着经济的发展和社会进步，改革开放以来的1.0版城镇化出现了很多问题，为了适应经济发展的需求，2.0升级版新型城镇化成为了新的发展趋势。县级政府作为城镇化建设的重要推动力，只有充分发挥县级政府的能力，才能促进新型城镇化的建设。然而现实中，由于县级政府能力与政府职能、政府行政权力以及政府的绩效不相匹配，约束了县级政府能力的充分发挥，制约了城镇化的发展。本文认为只有不断加强县级政府能力的建构，理顺县级政府能力之间的关系，才能促进新型城镇化的稳步推进和社会转型的顺利开展。

关键词 新型 城镇化 县级政府 能力建构

作者简介：沙英林，山东大学政治学与公共管理学院政治学理论专业硕士研究生。

中图分类号：C912.8 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.380

城镇化是现代化的必由之路，是经济发展的必然选择。“十三五”时期是全面建设小康社会的关键期，我国的经济发展全面进入了“新常态”，各项改革事业进入“攻坚期”。2016年作为“十三五”规划的开局之年，更对城镇化的发展提出了新的要求和期望。2.0升级版新型城镇化的发展能否顺利开展，关键在于县级政府能力建构能否顺利进行。

一、传统城镇化与新型城镇化

（一）传统城镇化

改革开放以来的1.0版城镇化建设过程中，取得了一系列的成就，城镇化规模逐渐扩大、人民生活水平普遍提升、城镇基础设施逐渐完善等等都彰显了城镇化建设的阶段性胜利。然而在1.0版城镇化进程中，也产生了大量不容忽视的问题。

城镇化的过程，实质上是农村人口向城镇转移的过程。在这个过程中，人员可以分为两部分：率先脱离农业生产进城务工人员和从事农业生产“被城市化”的农民。对于前者，进城务工人员虽长期在城市劳动，但实质上仍是农村户籍人员，无法真正融入到城市中去，普遍缺乏市民存在感，城市基本公共服务如教育、医疗等都无法平等的享受。除此之外，进城务工人员还承受着城市人口的排斥和抵触的巨大心理压力，造成城镇化不彻底的现象。对于后者，农民本应是城镇化的主体，现实中农民却被动的城镇化，“被迫上楼”、“圈地运动”、“空城”等悲剧一再上演，这种以牺牲农民幸福指数为代价的城镇化，面临严重的半城市化的挑战。除此之外，伴随着传统城镇化的发展也产生了唯房地产GDP主义、道路拥堵、环境污染以及严重城乡二元体制等问题，体现了城镇化转型升级的重要性与迫切性。

（二）新型城镇化的内涵

所谓的新型城镇化是指以科学发展观统领全局，坚持以人为本，坚持实施可持续发展战略，以新型工业化为动力，以产业为支撑，实现“人口、资源、环境、发展”四位一体的协调发展，走科学发展、集约高效发展、功能完善、环境友好、社会和谐、个性鲜明、城乡公共服務均质化的城镇模式。1.0版传统城镇化升级为2.0版新型城镇化，更加凸显出新型城镇化对人文的关怀，以人为本的城镇化意味着城镇化由权力主导型向权利主导型的转变，更加注重城镇化进程中民众的主观需求。新型城镇化对城镇化质量的优化，体现了权力机关对传统城镇化的反思，是县级政府职能优化和能力建构的渐进过程。

2.0版新型城镇化的提出，重在制度改革和城镇化的可持续发展，坚决反对人为造城，避免成为新一轮的“投资大跃进”和“房地产化”。新型城镇化将成为扩大中国内需的最大潜力，也将成为中国未来一段时间内发展的主要战略。由于城镇化的进程具有一定的惯性，现有体制与新型城镇化战略存有不相适应的方面，所以用新型城镇化的战略解决传统城镇化所面临的问题，县级政府可能也将会面临一系列的问题，对县级政府能力进一步提出挑战。

（三）县级政府可能面临的问题

新型城镇化提出后，由于GDP崇拜仍存在，当前的干部考核机制仍侧重于经济方面，所以县级政府仍有可能盲目投资于基础设施建设以及房地产行业，甚至在城镇化的推进速度上搞竞赛模式。另外，城镇化进程中，可能对农业产生一定的挤出效应，大量的耕地被县级政府商业化，粮食的保障将面临压力。新型城镇化的发展，未来将会有更多的农民工进城，这将对城市的综合承载力提出极大的考验，这样很可能因承载力不够而形成新的“城市二元结构”。如果城市产业化滞后于城镇化，那么进城务工农民也将面临着严峻的就业压力，对县级政府的能力提出了严峻的考验。

二、县级政府能力建构的困境

何为县级政府能力？学者施雪华认为政府能力是指政府适应环境挑战，获取资源，满足公共需求的生存能力；学者王韶光认为政府能力指政府依据公共权力，通过制定政策和组织成员，将自己的意志和目标转化为现实的能力。本文则认为县级政府能力是指县级政府根据公共权力，通过制定和执行公共政策，满足公共需求，将目标转为现实的力量。在微观视角下，县级政府的能力主要分为权力、财力、人力、信息等资源的获取能力。新型城镇化进程中，县级政府资源汲取能力和整合水平，影响着城镇化的发展水平。

（一）县级政府能力与县级政府职能之间存有出路

县级政府作为县域的行政机关，具有经济监控、社会管理和提供公共服务的职能。县级政府的职能与县级政府的能力之间的矛盾可以解释为县级政府应该做什么和能做什么间的差异。理论上，县级政府应更多重视社会管理和为民众提供公共服务职能，而实际上，县级政府由于各种原因未能有效的履行。新型城镇化为新农村建设进行科学的规划，构建美好的目标，然而现有的县域GDP主义经济发展模式对政府职能的约束，使其资源汲取能力、信息整合能力以及吸引人才能力不能得到最大的发挥。面对民众的大量需求，无法有效的解决城镇化过程中农民的就业问题，更不能及时解决城市承载力问题。

（二）县级政府有限的行政权力影响着县级政府能力的发挥

县域政府作为上级政府与基层政府之间的中介，起到上传下达的重要作用。同时县级政府作为县域机关的行政机关，对县级人大负责，受其领导和监督，对县级事务管理具有重要作用。县级人民代表大会作为地方权力机关，本应履行县域范围内重大事项的决策权以及人事的任免权，然而事实上，县级党委作为县域单位的领导核心，包揽了县域内的大大小小的事务，县级人大的权力处于权力结构的边缘地位，干部任免权以及重大事项的决策权不能有效的行使，无法有效的对县级政府进行监督和制约。在地方形成了一个以县级党委为核心，以县级党委书记为“当家人”，党政高度一体化和政治、经济、行政与社会权力高度集中的金字塔式的权力结构。县级人大、县级党委及县级政府三大机关的相互掺杂，没有形成明确的责任体系，影响了各个机关功能和职权有效发挥。新型城镇化进程中，县级政府作为主导机关，由于其权力的有限，导致县级政府能力不能有效发挥，不利于城镇化的健康进行。

（三）县级政府能力与县级政府绩效契合度较低，无法真正起到指导、监督和提供公共服务的关键作用

县级政府的能力主要是指县级政府通过运用权力制定政策、法规，将其职能目标转化为现实的能量。然而县级政府能力在现实情况下，更多的外化为政府的绩效形式。究其原因，首先，政府系统内的官员选拔、任免以及考核激励机制存有一定的问题。县级推行城镇化建设的重要推力无可否认的是职务晋升体制，然而这种体制导致县级领导干部更多的着眼于短期效益行为。在新型城镇化进程中，一味提高政府绩效，浪费大量的资源，降低了政府目标转化现实的能力。除此之外，官员任用的短期性使城镇化战略落实缺乏连贯性和一致性，导致资源配置的无效性。其次，县级政府间存有的竞赛心理，导致县级政府盲从行为严重。城镇化中，县级政府着力于城镇化规模，导致资源的不合理利用。

三、县级政府能力建构的路径思考

（一）县级政府能力建构需要从县级政府职能转变着手

新型城镇化中，县级政府应坚持以人为本的发展策略，为有效贯彻战略，县级政府能力建构需要从两大方面着手。一方面，县级政府的职能向社会公共服务的倾斜，有利于促进政府資源开发能力、信息整合能力以及招商引资能力的加强。县级政府职能的确立，应打破职责同构的约束，按照地方的实际需求确立，这样不仅有利于精简不必要的部门设置，缩减政府规模，更有利于提高政府的行政效率。坚持以人为本，完善 “权利主导型”的指导思想，以权利制约权力，恢复农民城镇化主体的地位，促进政府与社会的有效互动，提高民众对政府的信任。

另一方面，县级党委作为地方的领导核心，坚持对县域单位的政治领导、思想领导和组织领导。同时更应坚持党政分开的原则，还重大事项的决策权与人事任免权于县级人大，还行政决策与行政执法权于县级政府，加强党的领导方式的法治化建设。这样不仅有利于解决党的领导地位和作用与国家政权机关的法律地位和法定职能不相统一的问题，同时也有利于提高县级政府权力行使的效度，为县级政府能力的建构提供良好的制度环境和政策支持。

（二）县级政府能力的建构有赖于政府官员深层次行政价值观的改变

新型城镇化中，为解决1.0版城镇化带来的问题，首先应从制度上改变政府系统内的官员考核和激励机制，改变以GDP为主的考核指标。坚持以人为本的新型城镇化，更多体现为县级政府对公众需求的回应程度，所以应该加入农民幸福指数和农民生活稳定程度的量化标准，让农民“用脚投票”对县级政府能力做出评价和选择，并将之融入到县级政府官员考核和激励机制的体系中，为政府官员打造更为人性化和亲民化的考核机制。

另外，2.0版新型城镇化的顺利推行，更为关键的是改变县级政府官员的行政价值观。一方面，可以通过宣传教育的方法，改变县级政府官员的管理理念和管理方式，从思想上意识到公众的主体性以及权力回归社会的重要性。另一方面，通过完善制度和法治化建设，将县级政府能力建构与政府绩效同公众的切身利益挂钩。提高县级政府能力与政府绩效的契合度，改变以往的投资理念与资源开发的路径，将重点放在解决城镇化进程中土地、财税与户籍等制度。这样不仅可以缓和政府与公众紧张的关系，提高政府公信力，也有利于提高县级政府的管理水平。

（三）县级政府的能力建构依赖于新型城镇化建设中路径的选择

2.0版城镇化相较于传统城镇化而言，最大区别在于路径的选择。县级政府能力建构必须以现实中实际的需求为导向，可以选择就地城镇化，抛却“被迫上楼”、“圈地运动”的落后做法。保护现有村落，就地实现城镇化建设战略，根据当地的特色打造集约、节能、生态的新型农村。在城镇化转型的关键时期，县级政府应该吸取城市的人才、资金、技术等资源，加强农村产业化的建设，打造规模化、机械化的新型现代化农业。同时县级政府通过发挥资源汲取能力，建立有效信息资源的共享机制，改变农民的生活方式，促进农民的市民化，为农民创造良好的生活环境，促进其更快、更好地融入城市的生活。

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