海洋环境治理中的跨部门协同机制研究

摘 要 在以跨界为典型特征的海洋环境治理中，跨部门协同机制的有效性对于海洋环境治理的整体性效果具有重要影響。本文从探究跨部门协同机制主体间关系的角度出发，海洋环境治理中的跨部门协同机制包含政府内部横向的跨部门协同机制、政府内部纵向的上下级跨部门协同机制以及政府与市场、社会的公私部门间的跨部门协同机制多种表现形式。对于我国海洋环境治理中跨部门协同机制的研究能够揭示海洋环境治理多元主体之间的关系模式并对进一步研究建立高效的海洋环境治理跨部门协同机制提供思考。

关键词 海洋环境 协同治理 跨部门协同机制

作者简介：姜彤彤，中国海洋大学法政学院研究生，研究方向：海洋与环境行政管理。

中图分类号：D99 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.08.060

一、问题的提出

随着市场经济的不断发展与社会力量的崛起，我国海洋环境治理实现了由传统计划经济时代政府管制模式向市场经济背景下包含政府、市场与社会三种机制在内的海洋环境协同治理模式的转变。海洋环境治理模式的转变是现代海洋环境治理高度复杂性的重要要求，同时也是新时期实现海洋环境有效治理必然的路径选择。当前，我国的海洋环境治理是政府主导下包含政府、市场与社会三种机制协同配合的协同治理模式。其中，政府部门承担包含政策制定、监督管理、协调沟通在内的各项职能并引导市场与社会机制有效参与，市场机制的引入有效提高了海洋环境治理的效率，而社会组织则凭借其非营利性、公益性与海洋环境治理外部性的契合有效参与到海洋环境治理中。这种政府主导下的海洋环境协同治理模式或许正是我国威权社会背景下有效进行资源整合从而实现海洋环境有效治理的路径选择。

在我国海洋环境治理中，跨部门协同机制不仅体现在政府与市场、社会的跨部门协同，也彰显于政府内部横向跨部门协同与上下级间的跨部门协同之中。对于海洋环境治理中跨部门协同机制的研究能够揭示探究多元主体之间的互动关系模式，为进一步研究海洋环境治理政府协同制度的设计完善提供有益的思考。

二、 海洋环境治理跨部门协同：理论基础与现实选择

从历史上看，等级式的政府官僚体制是20世纪用来提供公共服务和实现公共政策目标的主要组织模式，但它已经无法应对21世纪权力分散、组织界限模糊等各种问题带来的复杂而快速变革的时代需求。作为一种创新和发展，20世纪80年代兴起的新公共管理运动旨在引入市场竞争机制以提高政府效率，但它将公民当作客户的理念隐含着把公民视作公共服务被动接受者的危险，忽视了政府和公共机构与公民以及其他社会参与者之间的协作和伙伴关系。正是在对新公共管理运动的批评以及治理理论的兴起背景下，协同治理的概念才得以提出。在此过程中，网络治理理论、资源依赖理论与政府间管理理论为协同治理理论的建立提供了重要的理论基础。

在海洋环境治理中，传统以行业管理为主的政府管理模式在21世纪海洋环境问题日益复杂化、主体日趋多样化的背景下有效性受到了严重的制约。随着市场经济体制的不断完善与社会力量的发展、伴随着协同治理理论的兴起，我国海洋环境政府管理开始向海洋环境公共治理转变，而这种模式转变的重要特征就是通过对公共和私人机构的协调从而采取联合行动并实现对公共事务的管理。在这种涉及公共与私人部门持续的互动过程中，跨部门协同构成了海洋环境治理活动的基础。此外，在政府内部海洋环境治理职能层级分割与 “碎片化”的现状之下，政府内部也需要有效的跨部门协同以实现海洋环境的有效治理。

三、我国海洋环境治理中的跨部门协同机制

我国的海洋环境治理是包含政府、市场与社会三种机制在内的协同治理模式，从探究跨部门协同机制主体间关系的角度出发，海洋环境治理中的跨部门协同机制包含政府内部横向的跨部门协同机制、政府内部纵向的上下级间跨部门协同机制以及政府与市场、社会的跨部门协同机制三种表现形式，即“横向协同”、“纵向协同”与“内外协同”。

（一）政府内部横向跨部门协同机制

由于海洋环境治理的整体性、复杂性等特点，长期以来我国海洋环境治理实行分散式的管理体制，海洋环境治理职能分散于政府各个部门机构之中。虽然近年来包括国家海洋局重组在内的一系列措施使得海洋环境治理职能得到了一定程度的整合并且日益向着整体化的方向发展，但目前我国海洋环境治理职能仍然分散于包括环境管理部门、海洋保护部门、海事管理部门与水利管理部门等各个政府部门机构之中，政府海洋环境治理职能呈现部门化、碎片化的状态。

面对分散的海洋环境治理职能，在海洋环境治理中政府内部横向的跨部门协同主要是通过国家海洋委员会的统筹协调、相关法律规定的各具体领域主管部门的协调及政府部门间的协议合作这三种协同方式来进行的。其中，国家海洋委员会是国家为加强海洋事务的统筹规划和综合协调设立的由中央各涉海部门组成的高层次议事协调机构；多部门海洋环境协同治理中各具体领域的主管部门则是由包括我国《海洋环境保护法》等在内的各项涉海法律法规和规范性文件进行规定明确的，各主管部门负责协调引导相关部门有序参与到海洋环境治理各具体领域中；而政府部门间的协议合作则是政府涉海各部门间为加强海洋环境治理实践中的合作而签订的合作框架，如环境保护部与国家海洋局《关于建立完善海洋环境保护沟通合作工作机制的框架协议》。

海洋环境治理中政府内部横向跨部门协同机制中的这三种协同方式存在着一定的层次性与差异性：其中，国家海洋委员主要在高层次面负责统筹协调海洋重大事项，海洋环境治理具体领域的主管部门则负责多部门海洋环境协同治理实践中的沟通协调，而部门间协议合作则通常是两部门间基于信息、资源共享在具体海洋环境治理中开展合作的有效形式。设置高层次协调机构、明确同级间协调主体以及建立部门间合作框架这三种形式共同推动了海洋环境治理中政府内部横向的跨部门有效协同。

（二）政府内部纵向上下级跨部门协同机制

海洋环境治理中政府内部纵向上下级间的权力配置同我国自上而下、多层级权力体系的行政管理体制相契合，实行的是上级政府向下级政府下达指标、量化考核的环境保护目标责任制。与环境保护目标责任制相匹配，我国政府内部纵向上下级间的跨部门协同机制是以行政任务和行政考核为代表的上级对下级的行政控制为主要内容，这一点在海洋环境保护相关法律法规中都有所体现：《环境保护法》明确了国家实行环境保护目标责任制和考核评价制度，规定县级以上人民政府应当将环境保护目标完成情况纳入对本级人民政府负有环境保护监督管理职责的部门及其负责人和下级人民政府及其负责人的考核内容；而《海洋环境保护法》中进一步明确了海洋环境质量标准的中央制定、地方补充原则。

我国海洋环境治理中政府内部纵向上下级间以行政控制为主要内容的跨部门协同机制存在两条并行主线：政府的垂直管理体制与国务院各部门的垂直管理体制。换言之，在海洋环境治理中政府内部上级对下级的行政控制是通过两种途径实现的——上级政府对下级政府的行政控制与国务院海洋环境保护部门对地方政府海洋环境保护部门的行政控制。这种双重垂直管理体制旨在加强海洋环境治理中政府内部上级对下级的行政控制及上下级间的有效协同，从而保障海洋环境治理中的中央政策目标在地方海洋环境治理中的有效实现。

（三）政府与市场、社会的跨部门协同机制

在现代海洋环境治理中，市场与社会机制是政府机制的有效补充，二者的参与共同提高了海洋环境治理的有效性。国务院印发的《2015年推进简政放权放管结合转变政府职能工作方案》中明确提出创新公共服务提供方式，引入市场机制，凡是企业和社会组织有积极性、适合承担的，通过委托、承包、采购等方式尽可能发挥社会力量作用。目前我国海洋环境治理中市场与社会机制的参与是在政府的引导下實现的，因而此时政府与市场、社会的跨部门协同就显得尤为重要。

海洋环境治理中市场机制的参与实质上是源于新公共管理理论中市场化的创新管理方式，旨在通过利用市场的效率、经济原则提高海洋环境治理整体的有效性，其参与形式主要包括政府向市场购买公共服务、海洋环境污染第三方治理等。其中，前者将市场化运作方式引入政府部门以提高政府部门提供公共服务的效率，而后者将企业造成的海洋环境污染的负外部性通过市场机制予以内化，二者以市场化方式提高了海洋环境治理的整体有效性。其中在政府购买公共服务中，《政府购买服务管理办法（暂行）》明确将环境治理纳入政府购买服务指导性目录中，同时规定政府部门通过签订合同的方式加强对承接主体的监督管理；而在环境污染第三方治理中，《国务院办公厅关于推行环境污染第三方治理的意见》明确坚持政府引导推动以及以政府为责任主体的区域性环境整治采用环境绩效合同服务等方式引入第三方治理。因而在海洋环境治理中，政府与市场的跨部门协同主要是通过合同管理的方式实现的，即政府以合同方式引导市场机制参与并以合同目标绩效的考核实现对市场机制的监督管理，这也是在海洋环境治理领域实现政府与市场机制有效协同的路径选择。

海洋环境治理中社会机制的参与是在我国公民社会日益成熟与社会组织力量不断发展壮大的背景下实现的，其参与方式主要包括政府向社会组织购买公共服务、社会组织承接部分政府非经济性职能转移等。其中，前者同政府向市场购买公共服务一样，社会组织凭借其人力资源等方面的优势承接政府购买；而后者主要是政府部门将部分海洋环境治理职能转交由社会组织完成，这种职能转移涉及科学研究、专项治理等各个具体方面。其中在政府购买中对于协同有效性的保障是通过合同管理的方式实现的，即政府通过购买合同实现对社会组织的监督管理；而在政府职能转移中二者的协同则主要依靠行业主管部门的协调监督管理或基本依赖于政府与社会组织间在合作交流中建立的合作信任关系。

四、 结语

我国的海洋环境治理是包含政府、市场与社会三种机制在内的协同治理模式，其中，政府部门发挥主导性作用，而市场与社会机制对其形成有效补充。而在起主导性作用的政府内部，跨部门协同机制又包涵了横向的跨部门协同机制与纵向的上下级间跨部门协同机制。跨部门协同机制的有效性对于我国海洋环境治理的整体有效性有着非常重要的影响，而对于海洋环境治理中跨部门协同机制的研究能够厘清各主体及政府各部门的职责边界、探究多元主体之间的互动关系模式，同时能够为海洋环境治理政府协同制度的设计完善提供有益的思考，这同时也是下一步的研究方向。

参考文献：

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