新《环保法》的一些启示

徐志刚　巫佳祐

摘 要 新《环保法》时隔25年之后经历了4次修改，于2015年1月1日正式实施。新《环保法》在实施过程中，更具有人性化，监管模式也发生了变化，但也面临着诸多问题和挑战。新《环保法》共7章70条，其中有不少的亮点，但其也面临着实施过程中出现的问题和挑战。本文对其相关问题做了一点探讨，以便更好的促进新《环保法》的实施，从而推动生态文明建设，实现我国可持续发展的国策。

关键词 新《环保法》 建设 生态文明

作者简介：徐志刚、巫佳祐，江苏优博律师事务所。

中图分类号：D922 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.259

伴随着我国经济高速的发展，我国已经成为世界上第二大经济体，但是随之而来的环境问题却是越来越严峻，这是我国不可回避的问题。为此，我国在2015年1月1日颁布实施了新《环保法》，希望通过严格的处罚制度遏制日趋严重的环境问题。从新《环保法》中规定的按日计算上不封顶的处罚方式、企业黑名单制度的确立等可以看出我国对治理环境问题的坚决态度。经济发展是我们需要的，但青山绿水也是我们需要的，二者需要达到一个平衡，从而推动生态文明建设，实现我国可持续发展的国策。

一、新环保法的亮点所在

（一）立法理念的改变

旧《环保法》主要目的是为了促进当时的经济发展和社会的发展，立法时以经济发展为首要原则，而在新《环保法》中，通过建立合理的考核机制、环境信用等制度，来有效地实现生态文明建设，可见在新《环保法》起草时，是以此为核心的。新《环保法》在立法理念与旧《环保法》有着根本性的不同，在生态文明的理念作用下，新《环保法》在原则、体制、制度等方面更能体现环境保护意识，以更好地促进我国的生态文明建设。

（二）环境保护优先原则的确立

在新《环保法》的基本原则中纳入了环境保护优先原则，这是新《环保法》中的一大亮点。新《环保法》中相关法条明确规定，生态文明建设的核心在于环境保护，经济发展需要环境保护作为前提，经济发展理应考虑其对生态环境的影响，不能牺牲环境来换取经济的一时发展。环境保护优先原则是世界各大国的共识，也正在取得越来越多国家的认可。欧盟诸国倡导经济发展与环境发展协调同步，美国则在环境保护方面采用了法律的禁止性规定，比如在《荒野法》中就提出机会禁止所有的机动车在荒野中行驶，或者是禁止荒野中进行开发活动。再例如，美国曾发生过著名的小鱼压倒大坝案——田纳西河里生存着一种叫蜗牛鏢的濒危小鱼，对人类来说毫无经济價值或观赏价值，而当时政府已经投入了一亿美金修建“泰利库大坝工程”，一旦修建完成，将会令蜗牛镖的处境岌岌可危。在经济利益与生态价值冲突之时，美国的法官最终选择了生态价值，发出了停工禁令。

（三）惩罚力度的大幅提升

新《环保法》非常重视执法力度，最典型的就是在新《环保法》及其四个配套办法中规定的按日计算且上不封顶的罚款方式和黑名单制度，使得违法者的违法成本大大提高，企事业单位或者其他类型的生产经营者在法律认知方面也得到很大的提升，有效遏制了很多环境破坏现象的发生。

另外新《环保法》规定国家建立、健全环境监测制度，对于重点排污单位来说，应该依据国家相关规定安装和使用排污监测设备，记录好原始数据，一旦发现有恶意篡改或者伪造原始数据，以及通过不正常方式逃避监管的情况，那么相关责任人将会被处以最高15日的拘留措施。再者地方政府在执行环境保护工作时，如果官员采取不重视的态度或者消极履行职责，应当引咎辞职。立法者如此“动真格”，百姓亦戏称新《环保法》从原来的“面条法”上升到了有“牙齿”的《环保法》。

二、新环保法在实施中遇到的难题

（一）诉讼难的问题

根据《民事诉讼法》和《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，环保公益公诉仅能够通过法律规定的机关或者组织进行。该规定对环保公益诉讼的主体范围进行了限定，与环境保护的理念背道而驰。2014年民政部国家民间组织管理局副局长廖鸿在一次采访中称，截至当年第三季度末，社会组织在各级民政部门合法登记的规模达到56.9万，生态环保类就超过7000个人，但是能够进行环保公益诉讼提起的约为700家。然而在美国和英国，普通公民被法律赋予了公益诉讼权利，加上环境信息公开制度的建立，使得民众得以有效地参与到环境保护和监督工作中。在我国，立法者限制公益诉讼的主体是为了防止滥诉，更好地节约司法资源，但是也因此我国公民不能成为帮助新《环保法》实际施行的力量之一，司法实务中诉讼数量不多，案件规模太小，均不足以达到保护环境的期望。

（二）执法专业人才的匮乏

在我国，环保部门的执法人力资源结构表现出“倒金字塔”特征，环保力量在中央和省级较大，然而在地方县、市、乡等地则非常小。根据有关调查显示，很多县级环保局在环保执法方面人员设置还不足两人，乡镇的环保部门可以说是毫无执法力量。但是事实上，区县、乡级环保部门是环保执法的前线队伍，它的执行力量却存在严重的缺乏，新《环保法》在某些地区并没有起到提高执行力的作用。另外，环境治理对环保工作人员的专业素养要求日益升高，由于区县人才匮乏，缺乏专业水平高的工作人员，从而导致新《环保法》的执行效果欠佳。

（三）新《环保法》自身的不足

新《环保法》在立法之初，其基本法的地位并未确立，从而导致该法案的权威性不足。尤其是农业、海洋以及国土资源等部门，他们更倾向于使用《水法》、《农业法》等专项法律来架空新《环保法》，于是新《环保法》中有关生态红线制度、保护生态安全制度的规定仅仅起到了补充专业法律的作用。除此之外，新《环保法》中并没有实现严格的处罚权下放，导致环保部门缺乏处罚权。新《环保法》中针对政府非法庇护企业的行为并未出台相应的有效措施，来确保执法权的顺利实施。endprint

（四） 环境监管体制的不健全

目前我国实施的环境监管体制为分级管理、统一管辖，这种管理方式弊端重重，对新《环保法》的基层实施起到了一定的制约影响。一方面，我国统管的能力有限，其统管机构还需要更加深入的发展，基于此种背景之下，我国的环境监管体制则采用了分级管理的方式。另一方面，行政干预对执法人员的正常执法影响甚大，以至于执法人员的执法无法彻底进行，最终导致新《环保法》的基层实施受阻。

三、对策与建议

（一）突出普法宣传、造浓气氛

1.强化基层环境执法人员主题学习普法，大力开展新《环保法》执行案例解读，业务培训，收听收看新《环保法》实施问题讲座等活动。通过集中授课指导和座谈交流等形式，帮助环保系统工作人员熟悉、掌握新《环保法》各项法律条款，增强依法履行职务的能力。加强对重点企业单位及其负责人的有关环保新法规定、新要求的学习培训。让企事业单位和其他生产经营者明白自己在环境保护中的义务及违法排污所应承担的责任，提高企事业单位环保守法的自觉性。

2.运用“互联网+”新形式普法。政府可以依托新媒体发起新《环保法》的微信知识竞赛的抢答活动。通过文字、图片、音频、视频等多种形式，提供环保工作动态、办事指南以及新《环保法》中新的环保法规，环保热点，环保知识，增强群众环保法制意识。通过新媒体，大大提高公众对新《环保法》的认识度。

3.坚持日常普法活动。分发新《环保法》，依托环保局网站、各类简报、各类媒体平台发布生态环保动态，实时报道新《环保法》宣传工作状态，引导群众投入到新《环保法》的贯彻实施中，更好的提升公众参与环境保护水平。

（二） 减少政府行政干预

地方政府为了自己的政绩，经济利益成为他们的第一看中点，这种理念直接影响到政府的招商引资，以至于在此过程中并未充分重视生态文明建设，导致经济发展中产生环境问题。政府环保部门管理方面职能的缺失并不是形成环境污染问题的现实原因，究其本质，是因为地方政府环保部门的管理权不集中，职能发挥较为分散，总体的管理力量非常薄弱，所以，地方的环保部门只能紧跟领导的脚步，在管理上缺乏合理性。为了避免环境污染问题以及管理职能、管理权问题，应由上级环保部门对地方环保部门的负责人直接任命，从而起到加强地方环保部门管理职能和管理权的目的，同时避免地方政府对地方环保部门的干预工作，由此使得新《环保法》得以顺利实施。

（三）建立健全生态补偿制度

落实科学发展观是建立及完善补偿机制的重要前提，其次还应该采用统筹区域发展的主线，遵循“谁开发谁保护，谁受益谁补偿”原则，将创新作为根本动力，着实加强体制、政策以及管理方面的创新，从而选择科学合理的生态补偿模式。建立和完善生态补偿机制，其根本目的在于建立和完善政府针对生态的补偿和调控模式，以市场机制作用和社会全员参与来构建公平、公正的生态补偿机制。通过补偿力度的加大，补偿机制的不断发展，生态补偿日益法制化和规模化，各个区域的生产、生活、生态走向发展的常态化。就环境问题而言，它的产生具有外部性，其内部性的实现则就在于建立健全的生态补偿制度。通过完善的生态保护机制，可以有效的实现生态文明建设。

环境治理手段以及清洁技术红利的增加，与环保税立法有一定的关系。环保税立法之后，环境、经济等政策与生态文明建设的结合度更高，治理手段以及清洁技术红利也随之增加。具体来说，可以增加新的环境税，开启生态补偿谁，并对现行的资源税进行优化与调整，例如以按实际产量计税代替原有的按应税资源产品销售量计税，还应对一些稀缺资源、非再生资源实施增加税收的政策。利用税收杠杆的方式将资源开采和使用充分融入到生态环境保护中去，以此来提高环境保护力度和资源开发利用率。此外，资源费征收还会使得生态补偿功能的发挥更加彻底。由此可见，环保税在经济发展与产业升级之路中起到了一定的调节作用。环保税的征收，应该较现行的污染费征收标准高，并且征收更为严格。還应建立绿色税收体系，在推动资源环境保护的同时促进生态文明建设与发展。

党的十七大首次提出“建设生态文明”，与经济、政治、文化、社会建设共同组成“五位一体”，并将生态文明建设上升到国家发展战略当中，有效推动了社会主义的发展与建设。在党的十八大报告中提出了全面建设小康社会的新要求，即大力推进生态文明建设，使得该理念更加深入。人类的可持续发展、国家的建设与进步，与生态文明建设息息相关。新《环保法》的实施是生态文明建设的有力保障。只有真正落实了新《环保法》，才可以从根本上建设生态文明，让我国走向可持续发展的道路。

参考文献：

[1]常纪文.新环保法遭遇实施难题.经济参考报.2015.04.08（6）.

[2]孙俊学.新环保法的亮点与挑战.安全、健康和环境.2015（2）.

[3]潘岳.贯彻落实好新环保法推进生态文明制度创新.环境保护.2014（21）.endprint