烟草行政处罚与刑事处罚衔接问题研究

摘 要 违反《烟草专卖法》及《烟草专卖法实施条例》规定的法律义务和行为规范的违法主体，一般会受到烟草专卖行政处罚或刑罚处罚（以下简称“两种处罚”），如何将这两种法律制裁种类有机地衔接起来，以达到预防和惩罚涉烟违法犯罪，维护良好烟草市场秩序的目的。本文就此对“两种处罚”的相互衔接问题进行探究，解决“两种处罚”脱节的问题。

关键词 烟草 行政处罚 刑事处罚 衔接

作者简介：唐生智，云南省澄江县烟草专卖局，专卖管理师（技师），研究方向：行政法。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.06.261

我国《行政处罚法》规定：“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关，依法追究刑事责任。”2001年7月，《国务院行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》（以下简称《行政机关移送案件规定》）实施，完善和规范了行政执法与刑事执法相衔接工作，“两种处罚”只有通过柔性衔接，才能有效预防和惩罚涉烟违法犯罪，维护良好烟草市场秩序的。如果“两种处罚”衔接不好，可能会降低“两种处罚”的力度，削弱“两种处罚”的功能，使涉烟违法犯罪活动难以得到有效遏制。

一、 “两种处罚”的联系（衔接的客观因素）

具有责任能力的公民、法人或组织实施了违反国家行政管理法律、法规的行为往往首先构成行政违法，但如果违法事实涉及的金额、情节、违法行为造成的社会危害后果等根据《中华人民共和国刑法》及最高人民检察院、公安部颁布的《关于公安机关管辖的刑事案件立案追诉标准的规定（一）》和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定，涉嫌构成犯罪，依法需要追究刑事责任的，一般行政违法行为就上升为“行政犯罪”（为了区别于一般刑事犯罪，且称其为行政犯罪）。在执法实践中，当烟草专卖行政违法行为达到一定危害程度并触犯刑法时，可能会进入到刑事管辖领域，烟草专卖行政违法行为就转化为刑事违法行为，相应的在法律制裁方法上，行政处罚就转化为刑事处罚。例如：《烟草专卖法》规定：无烟草专卖零售许可证经营烟草制品零售业务的，由工商行政主管部门责令停止经营烟草制品零售业务，没收违法所得，并处罚款。但如果无烟草专卖零售许可证经营卷烟数额在五万元以上或者违法所得数额在二万元以上的；或者无烟草专卖零售许可证非法经营卷烟二十万支以上的；或者曾因非法经营烟草专卖品三年内受过二次以上行政处罚，又非法经营烟草专卖品且数额在三万元以上的。就要按照《刑法》和最高人民法院、最高人民检察院《关于办理非法生产、销售烟草专卖品等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》规定以非法经营罪追究刑事责任，行政处罚就转化为刑事处罚。

二、“两种处罚”衔接中的存在问题

各级烟草专卖局在现实的烟草专卖行政执法中查获涉烟刑事案件时，有案不移、有案难移、以行政处罚代替刑罚的现象仍然时有发生，以致产生了诸多负面现象，其中“以行政处罚代替刑罚、以刑罚代替行政处罚、不刑不罚”尤为突出，其结果使本该处于刑罚的以行政处罚代替，放纵了犯罪；而应该处于行政处罚的，则科于刑罚，既使行为人受到了不应有的刑事制裁，直接损害到公民的合法权益，破坏了社会和谐。

三、“两种处罚”衔接思路

（一）建立我国“行政刑罚制度”

“行政刑罚制度”是指在行政法律规范中直接规定罪名、罪状和法定刑，由法院依照刑事诉讼程序，在刑法总则的指导下，直接适用行政法律规范中的刑事罚则，对违反行政法律规范，构成“行政犯罪”的行为人实施刑事处罚的制度。

1.行政刑罚可以填补刑法和行政法之间的法律盲点。行政刑罚消除了刑法典在大量新类型行政犯罪案件面前的适用尴尬。因为单一的行政法律规范的制定和修改具有灵活性和针对性，故随着大量行政法律规范的不断完善，行政机关和司法机关适用法律的盲区逐渐减少，从而稳定了刑法典的适用方法的指导作用，并增强了其震慑力。

“行政刑罚”严格依照《刑法》，并适应和服务于法律体制现状。其仍适用刑法总则的关于犯罪与刑罚适用方面的规定，其所含刑罚主刑和附加刑是严格依《刑法》确定的；其仍由司法机关实施而非行政机关；其仍适用刑事诉讼程序而非行政处罚程序。它并没有脱离刑法体系，因而也不会构成对现有刑法体系和制度的冲击，反而与现行法律共同指导、规范“两种处罚”。

2.具体制定《行政刑罚法》，可以保障行政机关与司法机关案件移送制度的程序衔接。《行政处罚法》是行政处罚的程序法，《刑事诉讼法》是刑事程序法。行政刑罚是行政法和刑法的衔接和结合 ，而制订《行政刑罚法》则是保障“行政刑罚”制度实施的程序法。《行政刑罰法》中关于行政机关、司法机关案件移送的原则、移送标准、程序、内容、监督、行政法律责任等具体规定，能促使行政机关、司法机关移送案件制度化、程序化、规范化。

《行政执法机关移送案件规定》、《检察院办理移送案件规定》（以下简称“两个规定”）分别是行政机关和检察院移送案件和办理移送案件的程序规定，它明确了行政机关和检察院移送案件和办理移送案件的原则、移送标准、程序、内容、监督、行政法律责任等内容，《行政刑罚法》立法时，只要参照行政、刑事处罚的程序法，吸收“两个规定”中行之有效的内容，充实实施主体，科学规定移送、办理、监督案件及不履行义务的具体标准，使之具有操作性和权威性，从而保障“两种处罚”的程序衔接。

（二）“两种处罚”具体衔接的构想

确立行政刑罚制度、制定《行政刑罚法》，并不等于“两种处罚”就能自然、协调、衔接，还应从“两种处罚”罚种的衔接和适用程序的衔接等方面协调统一，形成“柔性衔接”。

1.一并适用原则。当同一烟草专卖违法行为既构成了烟草专卖行政违法行为，又构成涉烟刑事犯罪而发生行政处罚与刑罚处罚竞合时，司法机关除追究其刑事责任外，烟草专卖局认为需要还可对其实施行政处罚，但要注意：

（1）以刑罚处罚为主。在对涉烟犯罪行为人一并适用行政和刑事处罚时，应坚持刑事处罚优先原则，先由司法机关追究其刑事责任，再由烟草专卖局追究违法行为人的行政法律责任，不可等同，更不能主次颠倒。

（2）烟草专卖局对于涉烟犯罪案件处理时不得以烟草专卖行政处罚代替刑罚处罚，以烟草专卖行政法律责任代替涉烟刑事法律责任。烟草专卖局现场查获的涉烟案值或案件其他情节明显构成涉烟犯罪的，要立即移送公安机关查处。烟草专卖局在立案查办的涉烟案件办理中如果发现案件已构成涉烟犯罪的，要及时将案件移送公安机关追究其刑事责任。

（3）不能简单的以刑罚代替行政处罚。烟草专卖局不能为了片面的让涉烟违法行为人受到刑事处罚而将涉烟案件移交给司法机关就草草了事，而对还应该予以行政处罚的犯罪分子不予以相应的行政处罚，导致不能从根本上制止涉烟违法行为的再次发生。例如：该由烟草专卖局责令涉烟违法行为人关闭或者停止经营烟草专卖业务的没有关闭和停止烟草专卖品的生产、批发、零售业务；该由烟草专卖局取消违法行为人的烟草专卖业务资格的没有取消，就会导致不能从根本上消除和防止涉烟违法犯罪行为给社会造成的危害后果，刑法维护社会主义市场经济秩序的目的也没有真正实现。

2.先刑事处罚后行政处罚的衔接。如果人民法院对涉烟犯罪行为人追究了其刑事责任，处以了刑罚处罚或免于刑罚处罚的，烟草专卖局再实施行政处罚时，应注意：

（1）类似罚种不能再处罚。人民法院对涉烟违法人已判处罚金的，烟草专卖局不能再处罚款。罚款和罚金虽然在性质和适用范围上不相同，但其惩处目的是一致的，都是依法强制违法行为人向国家交纳一定数额货币，使其在经济上受到损失，并且罚金比罚款的制裁程度更加严厉，所以，人民法院已对涉烟违法行为人判处罚金的，烟草专卖局不能再予以罚款处罚。

（2）不同罚种可予再处罚。一是人民法院对涉烟违法行为人已判处主刑和罚金后，烟草专卖局认为需要还可依法对违法行为人处以暂停烟草专卖业务、进行整顿直至取消烟草专卖业务资格等行政处罚。人民法院没有判处罚金的，烟草专卖局可依法予以罚款的行政处罚，同时违法行为人存在违法所得的，烟草专卖局仍可依法没收违法所得。二是法人或其他组织实施涉烟违法行为构成犯罪，人民法院只依法追究直接责任人员的刑事责任的，烟草专卖局还可以对该法人或其他组织依法处以没收违法所得、罚款（财产罚）和责令停止经营、关闭、取消烟草专卖业务资格（能力罚）的行政处罚。

（3）免除刑罚后应予行政处罚。司法机关对涉烟违法行为审查后没有犯罪事实，或者立案侦查后认为犯罪事实显著轻微，不需要追究刑事责任，但依法应当追究行政责任的，应当及时将案件移送同级烟草专卖局，烟草专卖局应当依法作出处理。烟草专卖局对被免刑的涉烟违法行为人应适用与一般涉烟违法行为人相同的行政处罚罚则，不能对其加重处罚。

3.先行政處罚后刑罚的衔接。当涉烟违法行为已构成犯罪，而烟草专卖局已经对违法行为人作出了相应行政处罚的，烟草专卖行政处罚不停止执行，人民法院在适用刑罚时应注意：

（1）类似罚种相折抵 。依照行政处罚法的规定，烟草专卖局向公安机关移送涉嫌犯罪案件前，已经依法给予当事人罚款的，人民法院判处罚金时，罚款折抵相应罚金。罚款和罚金都是科以行为人金钱给付义务，但在金钱数额上是有明显差别的。罚款的数额一般比罚金少，与犯罪的严重程度不相适应，罚款不足以治罪，不能用罚款来代替罚金惩治犯罪，但是人民法院依法对涉烟犯罪人单处或并处罚金时，烟草专卖局已经依法给予当事人的罚款数额应折抵相应数额的罚金。

（2）不同罚种各自适用。烟草专卖局已对涉烟违法行为人作出了取消烟草专卖业务资格、没收涉案的烟草专卖品等行政处罚，人民法院要对其处以主刑（无期徒刑、有期徒刑、拘役或管制）的，那就各自适用各自的罚种，不同罚种之间的适用互不影响，使行政处罚和刑罚相互补充，共同惩治涉烟违法行为，维护正常的烟草市场秩序。

“两种处罚”只有通过柔性衔接，才能充分发挥各自的制度价值，解决“两种处罚”脱节的问题，从而真正达到预防和惩罚涉烟违法犯罪。

参考文献：

[1]姜明安.行政法学.法律出版社.1998.

[2]汪永清.行政处罚运作原理.中国政法大学出版社.1994.

[3]郑成良主编.现代法理学.吉林大学出版社.1995.

[4]陈兴良.论行政处罚与刑事处罚的关系.中国法学.1992（4）.

[5]胡建淼主编.行政违法问题探究.法律出版社.2000.