徐州汉代古墓文物古迹周边治安环境治理研究

孙傲傲+曹月洁

摘 要 徐州汉代古墓文物古迹是全国重点文物保护古迹。本文针对文物古迹保护存在的治安隐患，在实证研究的基础上，结合地方人文特色，寻找治理治安环境路径，考量地方立法，建立文物保护协同机制，为我国文物古迹周边治安环境治理提供建设性意见。

关键词 汉代古墓 治安环境 治理路径

基金项目：江苏省高校大学生创新训练计划一般项目“徐州汉代古墓文物古迹周边治安环境治理研究”（项目编号：201610 329030Y）阶段性成果，资金由江苏警官学院大学生创新创业训练计划项目资助。指导老师：周寅，江苏警官学院科研处处长、副教授。

中图分类号：D631 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.380

两汉四百余年间，徐州大地共有十三位楚王、五个彭城王，应有十八座王陵墓葬，合称“徐州汉代十八陵”，至于汉代贵族、平民墓群更是数不胜数。汉墓中的王陵墓葬，构成了徐州两汉文化的“三绝”之一。但随着经济的发展，“靠山吃山靠水吃水”成被广泛认同的经济发展模式，山地采石场、山地旅游业，依山而建的度假村、商贸集中地遍地开花。现代文明与汉墓文化的冲突日益严重，大量汉代古墓遭到人为破坏、埋没，文物古迹周边的治安环境不容乐观，探索科学有效的治理理念与路径迫在眉睫。

目前，国内对文物古迹的保护主要体现在三个方面：一是从国家立法角度，制定《刑法》、《民法通则》、《治安管理处罚法》部分保护文物古迹法条，最后出台《文物保护法》，形成规范的立法体系，对文物古迹的保护起到了积极作用。二是从政府政策角度，结合地方人文环境特色与文物古迹特点，地方政府制定地区性保护条例，以文物保护部门为主导，公安、旅游工商等管理部门辅助实施治安保护措施。除此之外，以开发促保护，以旅游振文化的方针贯穿始终，合理利用地区文物古迹优势，大力发展旅游业。三是从社会监督角度，国家文物局文物违法举报中心于2015年8月14日正式在北京揭牌，标志着公民直接参与文物古迹保护活动正常化、程序化，但现阶段公民对文物古迹的保护意识不强，自发性大规模维护活动很少，公众参与性明显不足。

不难发现，国内这方面的保护点在于文物古迹本身，强调地区政府规划性保护，解读保护性原则的适用性，探寻古墓古迹的合理性开发，但却忽视了文物古迹周边的治安环境治理以及新型保护措施的探索，致使文保工作停滞不前。对此，江苏高校大学生创新训练计划“徐州汉代古墓文物古迹周边治安环境治理研究”项目组通过对徐州地区11座大型汉墓展开实证调研，寻求突破困境的新途径，新方法。

一、徐州汉代古墓文物古迹周边治安环境现状考量

本次调研围绕“古墓古迹周边治安环境现状”展开，以徐州市广大群众和11座大型汉代古墓为调研对象，采用问卷、访谈、实地观察等调查方法，分别在徐州市博物馆、龟山汉墓旅游区、驮蓝山汉墓周边村落、狮子山楚王陵旅游区等人流量大且极具代表性的10个地点进行随机调查，制作并发放了600份调查问卷，有效回收问卷594份，访谈游客、汉墓周边居民、管理区工作人员共计90人。接受调查的群众年龄阶段多样，从事的职业类型多样，其中，在徐州居住满三年的占据总人数的95%，对徐州地区汉代古墓文物古迹有着基本的认识。

“秦唐文化看西安，明清文化看北京，两汉文化看徐州。”汉文化是徐州的骄傲，作为古文化遗产代表的汉墓更是在人们心中占据重要地位。调查中，12.9%的群众认为汉墓是维系徐州生存和发展的纽带，另有82.26%的群众认为汉墓是具有较高艺术价值的旅游资源（见图一）。由此可见，徐州汉墓的保护是有必要的，其重要性再一次被证实。

但是，随着徐州地区经济转型速度加快，汉墓古迹屡遭破坏，各类侵财事件频发，虽然政府和社会采取了一定的措施，但实际效果并不明显。60.9%的群众表示徐州汉墓古迹较大程度的遭受了破坏，5.1%的群众表示汉墓遭到严重破坏，失去原貌（见表一）。对于这一数据，项目组抽取驮篮山汉墓、卧牛山汉墓、白集汉墓、龟山汉墓进行实地考察，发现驮篮山汉墓地处工业园区，围其而建的汉文化遗址公园已近乎废弃，甬道有石板下坠，墓室局部坍塌。卧牛山北侧有巨大的建筑工地，山体遭到破坏，生活垃圾被随意倾倒，对于汉墓的保护极为不利。白集汉墓地处较为偏僻，保护园内杂草丛生，地上散置不少汉画像石碑。而龟山汉墓因旅游景区的建立保护的较为完好，但游客的不文明行为也对汉墓造成了不同程度的破坏。

在对徐州博物馆、龟山汉墓、狮子山楚王陵旅游区内42位游客、驮篮山汉墓周边30位居民以及18位汉墓古迹管理区工作人员的访谈过程中，我们着重总结记录了他们对于汉墓周边治安环境复杂，古迹文物屡遭破坏的主要原因及改善方法的见解。并结合594份调查问卷反馈的有关信息，制作了图二、表二。由圖二可以看出，徐州汉墓文物古迹周边的治安环境问题成因复杂多样，主要有过度的旅游开发与游客的不适当行为、当地政府的支持保护力度不够、法律滞后惩罚力低、周边商贸云集等。归根结底，治安环境问题是经济活动与汉墓文化相碰撞的结果，是城市快速、和谐发展，实现平稳转型所必须解决的问题。表二总结统计了受访群众提出的改善方法，其主要从政府、立法、当地居民三个角度，以政府充分履行职能为前提，以完善立法为保障，加强居民的保护意识，从而缓解汉墓周边治安环境治理压力，达到保护文物古迹的目的。

二、徐州汉代古墓文物古迹周边治安环境原因分析

（一）旅游开发，不当改造

徐州是两汉文化的发源地，从汉高祖刘邦斩白蛇歧义到汉末徐州城下的“三英战吕布”，历史赋予这座城市独特的魅力。汉墓文物古迹承负着历史的沧桑，是文化遗产的有形化，是历史文化的物质化。由于近几年古墓小说、电影的兴起，访古求知、以史明鉴又是人们共同的价值观需求，神秘的古墓探险备受追捧，遂成为一项重要的旅游资源，推动当地旅游事业的蓬勃发展。但开发旅游文化景区，就要建设配套的基础设施，在建设的过程中很容易出现破坏文物古迹资源的现象。某些管理者为提高文物古迹物质消费吸引力，迎合游客心理，谋取眼前蝇头利益，采取不负责任的粗放型开发模式对文物古迹进行“改造”，更加重了旅游业发展与文物古迹保护工作的消极碰撞。再者，旅游文化景区一般秉承开放性原则，以游客与文物古迹零距离接触为特色，这也加大了文物古迹治安环境治理工作的难度。除此之外，半途而废的不当开发也时有发生，开发商在汉墓景区开发的过程中发现预计收入与付出费用不成比例而搁置、放弃开发，致使珍贵的汉墓文物古迹处于尴尬境地，景区内荒草丛生，无人问津，且周边居民保护意识不强，随意进出园区，更加剧了治安环境治理的复杂性、困难性。

（二）商贸云集，产业复杂

商贸聚集地的产生与扩张是经济发展的必然产物。改革开放以来，徐州地区发生了翻天覆地的变化，经济进入高速发展时期，人们的生活水平显著提高，商业聚集地经历了由点到线，有线到面的扩张过程。在此过程中，聚集地发展与文物古迹“争地”的现象愈演愈烈，开发商为求经济效益放弃对文物古迹的必要性保护，政府部门疏于监管，导致大量古迹被人为破坏，湮灭于历史长河中。例如，位于东郊下淀乡驮蓝山南坡的驮蓝山楚王墓群，于1987年被发现并发掘，其内石壁雕凿平整，墓室的顶计有四角攒尖顶、平顶、盝顶、两坡顶，基本囊括了汉代所有房顶形制，极具考古艺术价值 。但现如今，古墓周边已成为经济开发区，工厂林立，治安环境复杂，极易被不法分子利用。2015年5月8日，盗墓者驾驶小型挖掘机猖獗挖掘驮蓝山汉墓，徐州博物馆与当地公安派出所共同前往现场查看后确认，被盗墓葬为一处西汉石坑竖穴墓。位于徐州城西的卧牛山汉墓群，于1980年被发现并发掘，现如今，卧牛山东西方向横卧彭城大地，山南部景色秀丽宜人，山北已是千疮百孔，满目苍夷，凿山取石后裸露的山体令人痛惜，巨大的建筑工地与卧牛山古墓格格不入。

（三）法律滞后，效果不佳

我国《刑法》重点打击文物犯罪行为，部分违法行为不在其监管范围内。现行《文物保护法》是一部宏观部门法律，给予文物工作者的大多是保护原则，内容的不够完善导致可操作性达不到现阶段文物古迹保护的要求，损害后果与惩罚力度不相适应、有义务而无责任的法律条文往往使执法者陷入尴尬境地。

《文物保护法》第六十六条第一款规定，对“擅自在文物保护单位的范围内进行建设工程或者爆破、钻探、挖掘等作业的”，最高处以五十万元罚款，保护力度差强人意，巨大的经济利益致使有些工程负责人宁可交罚款，也不愿停止违法活动，至于“由原发证机关吊销资质证书”这一处罚规定，文物部门没有实际权能，缺乏操作能力，此条文形同虚设。《文物保护法》第三十二条规定“在进行建设工程或农业生产中，任何单位或者个人发现文物，应当保护现场，立即报告当地文物行政部门。”但这一保护与报告的义务在“法律责任”一章中，没有相应规定不履行第三十二条规定需要承担的法律责任。

根据徐州地区破坏汉代古墓文物古迹违法活动的实地调研，基本建设中破坏古遗址和古墓葬的行为占据多数，这是经济发展与汉墓文化的矛盾焦点。其构成犯罪的可以依据刑法条文追究刑事责任，但对于尚未构成犯罪的行为，《文物保护法》缺乏违法者应当承担的行政责任，这就使得文物部门的行政强制措施规定不明，执法力量达不到古迹保护要求，只能过多地依赖公安部门和工商管理部门。而公安机关只能依据《治安管理处罚法》第六十三条第二款“违反国家规定，在文物保护单位附近进行爆破、挖掘等活动，危及文物安全”的规定进行处理，情节轻的警告或二百元以下罚款；较重的处五日以上十日以下拘留，并处二百元以上五百元以下罚款。较轻的处罚力度降低了违法成本，与违法效益极度不适应，致使文物流失严重，古墓被破坏事件屡禁不止。

（四）多头管理，机制缺失

在我国现阶段的管理体制下，实行的是纵向文物行政部门的多层级管理与横向各政府职能部门齐抓共管的格局，即所谓的条块结合的管理体制。具体表现在从中央到各区县文物行政部门的垂直管理与各级政府公安、文物、文化、建设、旅游等职能部门分别负责的横向管理格局 。部门与部门之间的沟通联系机制暂且不说，这种管理模式缺乏提高资源利用效率的必要因素，导致资源的低效率配置。当前，社会主义市场化趋势的发展方向是明确责任主体，由多方交叉管理转变为单方专业保护管理；利用社会主义市场竞争环境合理配置文物古迹资源，政府部门承担督查职能，由管理经营转变为转让经营，提高文物古迹资源利用效率。

文物古迹周边治安环境管理主要由文物行政部门和公安机关治安部门负责，两者之间没有统一有效的行动应对机制与责任划分机制。通过实地调查发现以下问题。一是汉墓文物古迹周边治安环境复杂多样，却没有必要的定期巡逻检查，大量的珍贵文物被盗，古迹遭受破坏的案件是由周边居民发现，报案，交由公安部门处理。二是“有事情找警察”这一根深蒂固的思想往往使文物行政部门处于被动地位，接受采访的古迹周边两百位居民表示，熟知报警110，从未听说文物违法举报电话12359。三是在这类已经造成损害结果的恶性案件中，接到报警电话赶到事发现场的警察也处于被动地位，只能根据《治安管理处罚法》对违法行为最高处以500元的罚款，不能对违法者进行有效处罚，挽回已造成的损失。四是当建设工程对文物古迹的保护产生恶劣影响时，文物保护部门没有令工程停产停业的实际权力，只能寻求工商管理部门的帮助。

（五）流动量大，异质性强

徐州是全国最重要的综合性交通枢纽之一，素有“五省通衢”之称，5条高速、5条国道、20条省道纵横成网；京沪和陇海两大铁路干线、京沪高速铁路与规划建设的徐兰客运专线均在此交汇；京杭大运河纵向横穿；国家民航干线机场——徐州观音国际机场开通20条航线和香港临时包机。交通枢纽的特殊地理历史地位，致使徐州地区人口流动量大异质性强的现象由来已久，各类侵财性案件频发，加大了文物古迹周边治安环境治理的难度。

三、徐州汉代古墓文物古迹周边治安环境治理路径

在治安管理领域，意大利最早成立世界上第一支保护文化遗产宪兵部队。该类行业警察机构以打击文物犯罪为己任，通对历史遗迹、考古发掘现场和文物流通市场的监控，通过文物案件侦破、流失出境文物追索，通过对文物古跡周边治安环境的专业化、常态化治理，行之有效的维护了本国文物古迹的安全 。

在立法保护领域，日本早在1897年就颁布了《古寺庙保护法》，又于1950年将它与《史迹、名胜、自然纪念物保护法》、《国宝保护法》综合为《文化遗产保护法》。经过7次修改，现行的《文化遗产保护法》已趋于完善，明确了政府、文化遗产所有人以及普通公民必须承担的保护责任，确定了广泛的保护对象，形成了中央与地方协作的行政管理体制。

在“社区保护”模式构建领域，我国台湾地区率先提出“社区总体营造”理念，企图寻找一种地方“导向型”和“内发型”的发展策略，将文物古迹保存融入特色文化产业与居民生活，营造和谐的古迹周边治安环境。这使得社区文化活动突出地域特色，注意发挥社区的自然人文优势，以和社区认同产生协同效应，不仅能充分挖掘地方的物质或非物质文化遗产，而且还能充分调动民间的积极性和能动性，提高居民治理古迹周边治安环境的参与性，避免了过去单一地考虑经济发展导致地方特色的丧失 。

国外保护文物古迹的思想已从保护文物的本体到保护文物的治安环境。这一思想值得我们借鉴，它是突破文保工作困境的利刃，但对于国外开展文物保护工作的具体措施，我们不能犯“拿来主义”错误，应当根据我国具体国情，以国外先进经验为参考，探索行之有效的保护方法。

（一）完善法律法规，加大惩治力度

我國现已构建了以《文物保护法》为基础，以《刑法》、《治安管理处罚法》部分法条为补充，以《文物保护法实施条例》、各省《文物保护法实施办法》及各种行政规章、规范性文件为辅的法律法规保障体系。但法律具有滞后性，违法犯罪活动具有不可预见性，现有的部分法律法规脱离了现实发展轨道，一定程度上制约了文物古迹保护工作的开展。对此，以《文物保护法》为对象提出以下意见。一是完善法律责任，明确处罚措施。对拒不履行《文物保护法》第七条、第二十九条、第三十一条、第三十二条规定的法律义务的违法行为，在“法律责任”一章中增加不履行法律义务的法律后果条款。对拒不履行《文物保护法》第六十六条规定，擅自施工导致文物损坏的，应当加大处罚力度，上调罚款限额，以适应现阶段经济发展水平，此外，赋予文物保护部门对违法单位“吊销资格证书”的权利，加大文保部门的执法权。对破坏古遗址、墓葬以座或面积合理计算处罚额度，并根据《文物保护法》第二十九条和第三十一条规定，进行全面的文物考古勘探和发掘。二是文物行政部门既是文物保护管理部门，又是文物保护法律与政策实施的执行部门。（1）《文物保护法》必须明确界定文物事业单位的地位和职能，赋予文物保护部门强制性权利，对破坏、影响文物古迹的个人和社会团体进行合理处罚、停产停业。（2）《文物保护法》必须确定责任主体，要求政府主管部门对渎职、失职行为承担相应的法律责任。

（二）确定政府职责，建立协同机制

文物古迹周边环境管理涉及到公安、工商、文物、城管和交通等许多政府职能部门，需要各政府部门相互配合、各司其职，才能针对性地解决文物保护问题、周边群众人身财产问题。首先，政府要加大资金投入，完善文物古迹周边的治安设施建设，如摄像头、路灯的安装工作，以便于对周边环境的监管，提高治安工作的效率。其次，确定各政府部门的具体职责，例如，交通部门应当合理规划文物古迹周边路线，及时疏通因假期旅游等引发的道路堵塞；城管部门整顿周边商贩，改善卫生、经营环境；公安、工商部门协同文物部门对违法施工等破坏文物古迹的行为依法处罚。在此基础上，政府部门建立地域性文物古迹保护协同机制，可以定期召开联席会议，构建文物保护信息交流平台，实现信息的共享，提出工作中存在的问题，集中研究相应的解决措施。联席会议要着重加强文物古迹周边基础设施及管理队伍建设，形成政府部门