云南省行政审批制度改革初探

摘 要 云南省在行政审批改革过程中不仅严格控制审批项目的数量，同时也积极探索理念和程序上的创新，更好地适应了全省经济社会发展的需要。

关键词 行政审批 政府职能 简政放权 权力清单

作者简介：田婷，中共普洱市委党校讲师，硕士，研究方向：政府职能。

中图分类号：D630                                 文獻标识码：A           文章编号：1009-0592（2014）12-142-02

云南省1998年启动了第一次行政审批制度改革，经历了六次大的改革之后，不仅是行政审批项目上得到了较大的精简，在制度创新上也取得了明显的成效。经过改革的不断深入，云南省的行政审批制度改革取得了以下成绩：

一、云南行政审批制度改革回顾

（一）启动早，成效明显

云南省行政审批制度改革开始于1998年，截止到2013年底，已经经历了六次行政审批改革，共取消和调整了行政审批项目1928项。做到抓源头，严控数量。按照三个一律取消和三个坚决下放原则，把行政审批项目向下级地方政府、社会和市场下放。2013年云南省在全国率先出台《关于大力培育发展社会组织加快推进现代社会组织体制建设的意见》明确指出：“政府退出公益慈善募捐市场，除发生重特大灾害外，不再参与社会募捐。”打破社会组织的“一业一会”格局，激发社会活力;做到顾全局，上下联动。形成省、市、县、乡四级联动，对行政审批项目的取消和调整做到统筹兼顾，科学合理，截至2012年底，全省共取消调整省级行政审批项目1495项，取消调整率为62.19%，全省16个州市共取消调整3800项行政审批项目，保留行政审批项目2933项，取消和调整的审批项目占原有项目总数的一半以上，平均每个州市保留项目不到180项;做到优程序，严控时限。对保留和下放的行政审批项目，压缩审批时限1/3以上的项目超过95%。积极推行并联审批、企业重大项目代办制，切实解决办事难、审批难、项目落地难的问题。

（二）重载体，综合推动

2007年以来，云南省围绕“打造人民群众满意的服务型政府”提出法治政府、责任政府、阳光政府、效能政府建设，改善了整个审批环境，也让政府职能得到了积极地转变。2007年，云南省实施了以省属企业国有资产处置审批制、重大资源开发利用项目审批制、重大投资项目审批和核准制以及省级财政追加预算支出审批制度为主的法治政府四项制度。规范了政府行为，促进了依法行政;2008年，云南省又提出了实施行政问责制、首问责任制、服务承诺制和限时办结制等责任政府四项制度。改善了行政环境，提升了服务意识;2009年，全省又实施了重大决策听证、重要事项公示、重点工作通报和政务信息查询等阳光政府四项制度。增强了政府的透明度，保障了决策的科学性;2010年，云南省政府又在县级以上机关推行行政绩效管理制度、行政成本控制制度、行政行为监督制度和行政能力提升制度等效能政府四项制度。增强了政府效能，提升了政府公信力。

（三）建平台，便民高效

按照“一窗式受理、一站式审批、一条龙服务”的服务要求，目前全省16个州（市）和129个县（市、区）政务服务机构全部建成投入运行，所有乡镇（街道）都建成了为民服务机构，行政村（社区）普遍设立了为民服务站，进一步理顺了行政审批管理体制和五级联动的政务服务体系。全省24个省直行政部门服务大厅、10个州市级政务服务中心、68个县级政务服务中心，以及40个乡镇级为民服务中心，均采用了信息化平台办件，初步建立了全省统一的政务服务网络平台。全省公共资源交易体系基本建立，为公共资源交易搭建了良好平台。建立完善网上审批平台，完成全省统一的网上大厅标准版软件系统开发并上线试运行;2014年底以前将建成省、市、县级网上大厅，初步形成横向到部门、纵向连三级的全省网上办事系统。

（四）重监管，力促实效

云南省行政审批制度改革的重心，将由精简审批事项的数量逐步向严格控制新增审批事项、加强保留事项的规范管理、优化再造审批程序和办事流程，进一步提高审批效率方面转变。进一步加强三个方面的监管：一是严控审批项目的数量。从源头进行清理，对不符合设定要求的行政审批项目一律取消;对不符合现实需求的一律取消;对重复交叉的行政审批项目进行精简整合;对已取消的行政审批项目不予再恢复。二是规范行政审批的程序。2014年3月由省委编办和省标准化研究院共同制定的云南省关于深化行政审批制度改革的地方标准《行政审批事项编码规则》、《行政审批事项业务手册编写规范》和《行政审批事项办事指南编写规范》正式发布，统一行政审批的服务标准，不断提高人民满意度;三是明确行政审批的责任。制定了《云南省行政执法责任追究办法》、《云南省人民政府行政执法评议考核办法》，将各部门行政审批实施情况列为对行政执法责任制考评的重要内容，对省级各部门和各州市政府未及时按照国家和省政府要求及时取消下放行政审批项目，未按照公布目录实施行政审批的，进行扣分直至追究行政执法责任。按照《审批事项授权办理制》的要求审批部门工作窗口实行审批服务首席代表负责制。首席代表是审批部门工作窗口的第一责任人，代表本部门全权办理授权审批事项。

二、云南行政审批制度改革存在的问题

由于市场的不完善、传统管理思维的惯性、职能部门间的博弈和不衔接、公众参与的有限以及配套制度建设滞后等因素的影响，行政审批改革对整个利益格局进行再分配的过程中，必然会碰到很多的阻力，存在一些实质性的、利益性的审批项目仍然掌控在政府手中;部门间审批标准和程序仍然难以对接;利用审批权谋取利益的空间仍然存在，审批过程中公众参与和监督仍然有限，行政审批权的边界如何与市场和社会保持动态平衡等等问题依然是阻碍经济活力和社会治理能力的重大障碍。具体表现为：

（一）边减边增

云南省的省级行政审批保留项目从1998年的1076项，减少到2013年的796项，虽然数量上有了大幅度的减少，但中间的几次改革中仍然出现了数量增加的情况，特别是2007年保留项目增至1268项。并且还大量存在依据国务院文件、国家部委规章和规范性文件设定的非行政许可审批项目，地方政府很难清理。由此可以看出，行政审批制度改革仍然是一个此起彼伏的过程。一方面由于市场体制不完善，政府一直在放与收之间徘徊，出现了“一放就乱、一乱就收、一收就死”的恶性循环中。另一方面是政府的管控慣性思维作祟。无论是中央各部委还是地方政府都不愿轻易地放弃手中的权力，力求通过一些变相的方式把已经取消的行政许可项目予以保留。

（二）避重就轻

行政审批主要涉及两个领域，一个是经济领域。对经济领域的放权力度仍然不够，对放权缺乏统筹规划，见子打子，虽然为了保证一些大项目能够落地，政府在审批方面有了进一步的程序优化和服务的跟进，但审批权力难有实质性突破。另一个是社会领域，为了构建完善的社会治理体系。政府不仅要放权，还要积极培植社会组织，但在这方面各级政府还存在能力和动力上的差距，放与接的关系还没有处理好。

（三）联动不够

上级政府在下放权力的过程中常常忽略了对下级政府接权能力的调研和培养，最终造成形式上下放了权力，实质上仍需上级部门把关的情况。而内外联动机制不完善的问题也造成了行政审批制度改革的反复性。过去的行政审批的实施和改革过程基本上是在封闭的状态下运行，对于体制外的社会组织和公民的参与性还非常有限，政府决策容易偏离市场和民众的需求。

（四）监管不力

2003年颁布的《行政许可法》成为了行政审批改革的重要法律依据。然而由于该法的内容规定过于原则化，相应的配套制度又不够完善，审批事项标准、程序、时限缺乏硬性、统一的要求，在执行过程中难免出现地区差距、部门差距和个体差距，为自由裁量权预留出很大的空间，甚至为寻租创造了条件。再加之内部监督的滞后和外部监督的不到位，审批权就成为了一些部门和个人牟利的手段。

三、行政审批制度改革的方向

（一）构建以公民为主体的价值取向

从管理到治理的提出，不仅要树立一种全新的执政理念，也需要构建一种共同治理的体制。在进行行政审批制度改革的时候，应该打破以权力作为主体的价值取向，构建以公民为主体的价值取向。首先，应该树立公民至上的理念。无论是决策还是执行都要从能够最大限度维护人民群众利益的角度出发，在理念上实现从管理到服务、从事前到事后、从单一到多元、从静态到动态的转变，善于运用柔性机制，善于调动人民群众积极性，实现管理的双赢;其次，要畅通公民诉求渠道。对于社会矛盾要善于疏而不是堵。畅通诉求渠道需要把行政力量向基层进行倾斜;需要动员起多元社会主体的力量;需要构建保障渠道畅通的制度和机制;第三，应该构建官民互动的良好机制。在充满变化的管理过程中，要能够动态平衡不同诉求群体的利益以及公共利益与个体利益的关系，还需要构建一种利益协商机制，让诉求不仅要能够传递，而且能够在协商的基础下得到合理地采纳。所以就需要进一步对听证、说明理由等配套制度予以完善，让政府与民众能够在一个稳定、合法、科学的平台上实现良好的互动。

（二）构建以市场为主导的权力边界

多年的改革经验告诉我们，政府只有向市场和社会放权，才能释放最大的改革红利。要让市场在资源配置中起决定性作用，就必须减少政府在资源配置中的干预，审批制度作为一种弥补市场失灵的事前控制，应该对其作用范围进行有限地划定。“负面清单管理模式”的提出让市场主体对自身的权利范围有了更明确的认识，在“法无禁止皆可为”的原则指导下，可以最大程度地调动市场主体的积极性。同时，对市场失灵的领域，政府要及时补位，更好地发挥政府的作用。“权力清单”的提出则是让政府的职能边界有了更清晰的划分。通过构建透明、科学的权责体系，使权力与权力、权利与权力的衔接更加顺畅。并且利用好第三方评估机构，让其成为协助政府深化改革的重要力量。通过对市场与政府发挥作用的情况予以及时、客观的评价，才能让政府职能进行积极地调整，从而更好地适应社会发展的需要。

（三）构建以法治为基础的运行机制

审批制度之所以会被老百姓所诟病，其中一个重要原因在于设定和实施过程中存在随意性过大的情况。克服随意性最好的办法就是制度建设，制度建设不仅能更好地提升政府效能，还可以在立法、执法、司法过程中排除非相关因素的干扰，保证其公正性。所以，应该把审批制度的改革纳入法制的框架下。首先要重视程序的规范。在程序设计上要本着精简的原则，以必要性作为程序设定的基础;要本着协调的原则，在不同层级和部门之间要能实现无缝对接;要本着透明原则，整个审批所需的材料、时限、环节等都应该一目了然;其次要重视绩效的评估。要进行科学、多元的评估，构建较为细化和可量化的标准体系。不仅要对审批过程进行考核，也要把审批后的监管环节纳入考核范畴，真正做到“谁审批，谁监管”;最后要规范救济途径。“没有救济就没有权利”要通过完善救济途径来弥补行政管理中的失误和不足。构建更加便捷高效的监管机制，进一步完善行政复议、行政诉讼和行政赔偿制度，更加有效地保障相对人的权益。

（四）构建以信息共享为根本的流程再造

部门间的信息壁垒造成了行政审批效率低下、责任不清、资源浪费等问题。虽然经过了多轮改革之后，很多审批项目已经向政务服务中心进行了集中，但项目的审批过程仍然是各自为政，没有实现服务上的集成。所以，要进一步加大政务平台的建设。搞平台建设的基础是要有技术支撑，积极利用互联网，为实现基础性数据的汇总创造条件;完善网络安全技术，进一步保障共享数据的安全。信息共享带来机构扁平化的趋势必然会导致行政管理体制的变革，这种变革不仅是层级的减少，也是部门职能的进一步整合。它可以构建一种全新的治理体系，让更多行政体制外的主体参与到行政管理过程中，也能够构建一种及时的反馈机制，让行政管理具有更强的回应性和应变能力。所以，行政审批制度改革作为行政管理体制的突破口，应该在流程设计上做更多的文章，跳出部门利益看如何优化审批环境，通过积极实践，从而带动整个管理体制的改革，为建设服务型政府奠定基础。