从《环境法》（原田尚彦）看日本环境政策

摘 要 读了原田尚彦的《环境法》后，让我对日本环境政策有了一个初步的印象，可以明显的感觉到日本环境政策独有的特点。从20世纪60年代开始，日本采取强有力的措施对公害问题进行综合治理，到80年代日本基本上实现了由“公害之国”到“公害防治先进之国”的转变。在这一过程中的经验，对于正在进行现代化建设的中国具有一定的借鉴意义。

关键词 公害 环境政策 借鉴

作者简介：张栒，武汉大学环境与资源保护法学硕士研究生，研究方向：污染防治法。

中图分类号：D922.6                              文献标识码：A           文章编号：1009-0592（2014）12-148-02

环境的破坏与污染是伴随着社会的高度产业化而出现的现象。日本为了重建第二次世界大战中荒废了的国土，举国上下不顾一切致力于产业复兴。在这一过程中给作为人类生存基础的自然环境带来了严重污染，日本一度被称为“公害之国”。公害的发生使人们的关心转向环境方面。因此，《环境法》一书在考察环境法律制度时，首先把焦点对准公害问题，以此作为研究的起点。

在日本，公害的概念不是作为严格的法律术语，而是作为日常用语独自发展起来，广义上在包含所有的事业活动及其他人为造成的波及到公众健康和生活的障碍的意义上加以使用。公害概念的法律化，为规范和形成日本公害防止法律体系奠定了法律基础。现代的公害不光是特定的人和特定的企业的所谓犯罪性行为造成的，有不少是由多数人的无可非难的日常行为的蓄积造成的。因此，现代的积蓄公害已不是单纯依靠市民法上追究个人责任的问题了，依靠公共手段实施公害对策，是从这种现代公害的特殊性地产生出来的要求，也是形成环境法的萌芽。

《环境法》一书概括了日本环境法的发展史。初期环境法《公害对策基本法》“以谋求全面推进公害对策，保护国民健康的同时保全生活环境为目的”，在预防和抑制公害上发挥了相应的作用，但是这些政策都是以环境的无限及无偿性为前提，广泛承认人的经济活动自由，只为预防公害的发生对企业活动等自由课以必要的最小限制，这种对策始终是消极的局部的对症治疗的防治对策，属于末端控制。1993年代替公害对策基本法，日本制定出了《环境基本法》，明示了环境对策的理念和目标，制定具体法律制度和政策措施。《环境基本法》的制定标志着日本的环境法迈入了一个新的领域，即以可持续发展的全新理念指引环境基本法体系;最后是进入二十一世纪后的《建设循环性社会基本法》，标志着日本进入循环性社会法时期。在读完《环境法》后，我对以下几个方面有所感触：

一是原田尚彦就环境权揭示环境问题的重要性给予高度的评价，但环境权并不能作为市民对各个环境污染源直接提起停止行为请求的根据，否定了环境权的私权性。司法判决中承认其作为一项具体权利的事例很少。现行日本宪法没有明确规定环境权的概念，在宪法学界关于环境权的宪法依据问题大致有三种主张。一种主张认为环境权产生于日本宪法第25条关于生存权的规定，该见解认为，人类的生存和生活，是直接建立在衣食住等物质与文化之基础上的，而只有有了良好的健全的环境，这样的基础才能得到保证。为此之故，对安全而舒适的生活环境的保护，就成了生存权重要的基础内涵。另一种主张认为环境权产生于日本宪法关于第13 条幸福追求权的规定，基于学者认为幸福追求权为基本人权的总体原则性权利。第三种主张被叫作双重根据论，它认为应当将宪法第25条和第13条结合起来解释环境权。随着时间的推移，双重根据论已成为日本宪法学界大多数学者的共同主张。法院没有普遍承认环境权是一项具体的法律权利，关于公害事件的判决基本上都是依据人格权或健康权理论观念和有关法律作出的，在学术界环境权概念已经得到普遍的认可，但司法界对环境权概念的广泛接受還有一个过程。

二是日本地方公共团体是国家行政组织的下层机构，被赋予广泛的自治立法权和自治行政权。过去的通说强调法律先占理论，即地方公共团体的权能被限制在法律的范围之内。事实上地方公共团体更了解地域的实情，此外公害的区域个性，控制公害综合行政的需要以及地方公共团体的机动性都促使地方公共团体以第一性的责任承担地域的环境保全责任，因此地方公共团体拥有对于环境保护相关公共事务的处理权。当国家制定了全国应该一律遵守的限制标准，为适应区域的状况之必要，地方公共团体只要不是积极地与法令的规定相抵触，则可以重复的设定独自的严格限制。普通的地方公共团体无论是都道府还是市町村，都可以自主地制定条例，对于区域性的公害优先适用第一性的市町村条例。日本在短时期内摆脱公害大国的形象，并长期保持环境保护和经济发展双赢的局面，与它在环境行政方面积极彻底的措施有很大关系。

三是在原田尚彦看来，环境法带有很强的超越私法领域的公共性立法的性质，有必要把重点放在与环境行政的关联上来鸟瞰它的整体状况。在环境法论述中，他把着力点放在从行政法的视角对环境法制进行分析。公害防治协定与法律以及都道府县条例、市町村条例是公害防止行政上的主要手段。公害防止协定是指污染性或生态破坏性设施者或行为者，与厂址地或行为涉及地的环境行政机关或当地的居民团体，就环境影响的设施或行为在有关的技术规范、标准、补偿措施、社区关系以及环境纠纷处理等事项，共同约定并遵守的书面协议。现在学界多认为认为公害防止协定的性质为行政契约，其本质上是以契约形式出现的行政决定，是环境行政管理机关采取的一种非强制性行政行为，理由如下：从公害防止协定的目的来看，它所维护的法益是公众利益的保护，并不是针对特定人或者公共团体的私人性利益的保护。该制度的作用体现在为双方当事人创造了弹性、适度的空间，有利于地方公共团体积极采取措施治理公害，在保证企业各项经济活动顺利开展的同时能够控制污染，防止公害发生，保护地方环境的生态平衡。

从最初的以公害治理为目标的对策法到现在建设可持续发展的社会，并积极促进全球环境保護的基本法，日本在环境问题上取得的成效有目共睹。日本在环境治理与保护过程中的一些有效做法和教训对于正在迅速推进工业化的我国来说具有借鉴意义：

第一，重视立法理性思考并将其贯彻于法律原则规则之中。从日本《环境基本法》可以看出它把可持续发展和本国国情联系起来，并不是简单地被写进法案作为软性原则，而是被当作统一环境立法的思想核心和制度核心上升为第一位的基本法律原则并辅之以一系列的具体法律制度。要使我国的协调发展原则达到可持续发展的要求就必须确立环境保护与经济发展相协调的最低标准，即对经济发展建立在保证人民身体健康和生命安全上。立足于中国的长远发展，正确处理好环境保护与经济增长之间的关系，要走出一条适合中国国情的环境保护与经济增长相协调的可持续发展的新路。第二，加强我国地方政府在环境管理中的责任和作用，建立企业内部的环境管理制度。日本的环境法规定，在环境管理体制中，地方政府对本辖区内的环境质量全面负责，是日本环境管理的主导力量;中央政府主要负责环境法律、政策和环境标准的制定与监督;企业有专职的环境管理员和节能管理员，管理制度化。中国的环境管理体制主要是中央政府主导型和驱动型，中央政府的环境管理权力比较集中，具体职能繁杂，负担较重;地方政府环境管理的自主性和积极性不够，往往是被动应付;企业内部的环境管理没有制度化。环保必须以政府为主导，广泛调动企业和个人的积极性。第三，环保的立法和行政要并重。没有明确、全面的环保立法，环保行政工作就缺乏法律根据，难以有效地展开;同样，不重视环保的行政和执法，有限的立法也发挥不了应有的作用。因此应根据经济的不同发展阶段和发展水平逐步提高法律规范的标准，加大环境保护的执法力度，打击严重违反环境保护法律的行为。同时还要重视环境污染的综合治理。第四，引进相关先进技术，并注重自主创新。这就要求政府加大对环保设施的投入，建立符合市场经济原则的环保投入机制。现阶段各地政府应对城市污水、城市垃圾处理等公益环保设施发挥政府投资的主导作用。另外要引进、开发、研制适合我国现阶段生产发展水平的环保技术和设备，提高环保监测系统的监测精度和准确率。制定有效的环保政策，发挥中国能源的优势，推广洁净生产技术。

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