论行政垄断及其法律规制

摘 要 行政性垄断作为部分市场经济或经济转轨国家的一种垄断现象，其危害性日益严重，且随着经济的发展而出现新的表现形式。本文主要针对我国的具体情况，分析讨论行政垄断的内涵，明确行政垄断的概念。进而提出了行政垄断的构成三要件，并具体阐述了我国目前存在的突出表现形式。挖掘其形成原因，结合目前我国对行政垄断的相关规定，对如何规制行政垄断进行了探讨，提出了五项具体的规制措施，以期求对行政垄断的规制有所贡献。

关键词 行政垄断 法律规制 依法行政

作者简介：彭宏艳，安阳工学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A 文章编号：1009-0592（2014）12-149-03

一、关于行政垄断的界定

（一）行政垄断的概念和构成要件

据我国《反不正当竞争法》第7条的规定及2002年2月26日的征求意见稿，和《中国反垄断法草案》共有8章58条。这个草案规定了限制竞争的协议、滥用市场支配地位、控制企业合并以及行政垄断，即政府及其所属部门滥用行政权力限制竞争的行为。从而，使行政垄断的概念更加具体明确。我认为对行政垄断的概念，可作如下表述：行政垄断是指行政主体滥用行政权力，限制竞争的行为。由此概念可以看出行政垄断有以下三要件构成：

第一，主体要件，行政垄断的主体是行政垄断行为的实施者或行政垄断行为责任的承担者。

第二，客观要件，行政垄断的客观条件是滥用权力。行政权力的滥用具体表现为三个方面：（1）排除，即在一定交易领域内，使某些商事主体的经营活动难以继续进行，包括现实的排除和有发生排除后果的可能。（2）支配，指对商事主体加以制约，直接或间接地剥夺该商事主体在经营活动中自主做出决定的权力。（3）妨碍，即公平竞争的妨碍性，指存在着给公平竞争者带来不良影响的危险性，而不必是发生了结果。①

第三，结果要件，行政垄断的结果要件是限制竞争。而行政垄断中竞争的实质限制，应与经济垄断中竞争的实质限制作相同理解，即一定交易领域内实质性的限制竞争。②所谓实质地限制竞争，是指“几乎不可能期待有效竞争的状态”。③

这样，行政垄断通过对市场竞争活动的限制、妨碍和排斥而破坏市场经济赖以生存的公正且自由的竞争秩序，进而使行政主体通过滥用行政权力达到实质限制的状态。

可见，行政垄断必须是行政主体实施的，非此不能成为行政垄断。行政垄断作为一种行政行为，是凭借行政权力的介入，是行政垄断后果出现的必要条件。一种行为只有同时具备以上三方面时才构成行政垄断。

（二）行政垄断的表现形态

目前，行政垄断的表现形式分类多样，本文从其参与垄断主体的不同分为两大部类：

1.政府作为直接主体的行政性垄断。它是指政府作为一方当事人运用禁令直接参与限制经营活动的行为，主要有地方行政垄断、强制联合限制竞争、强制限制经营行为。此类行政性垄断最典型的代表是地方行政垄断，即地区垄断。就是我们常说的地方保护主义，经济体制改革以来，随着中央和地方政府在财政上的分开，此类矛盾更加升级。在新能源汽车推广方面表现尤为突出，据统计由于地方保护等因素的制约，从2012年到2013年上半年，我国新能源汽车的产销量未超过3万辆。如作为全国首批新能源汽车示范推广和私人购买补贴试点城市，深圳的新能源汽车发展一直走在全国前列。截至目前，销售数量刚过6000辆，与原定在 2015年实现累计产销量3.5万辆目标还差81%。2013年财政部、科技部、工业和信息化部、发展改革委等四部委日前联合下发了《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》，明确了财政补贴支持推广应用新能源汽车的具体政策。让我们对新能源汽車的推广打破地方保护主义看到了希望。

2.政府作为间接主体的行政性垄断，它是指政府授予某类企业以垄断经营权或指定某种产品只能由某类企业经营，政府不直接参与，而由经营主体行使垄断经营的行为。主要有：行政性公司、国家指定专营、行业垄断。其中，随着企业改革即政府部门职能的明确性，行政性公司日益减少。国家指定经营是行政垄断的除外，在我国主要是指烟草业、盐、化肥、农药、农膜等行业。行业垄断是该行政垄断的典型代表，它是指国家通过对进入某些行业设置障碍，从而消除或削弱该行业内的竞争。行业垄断行为基本上都是关系国计民生的基础设施产业。

近年来，随着市场经济的进一步深入发展，行业垄断又出现两个最大也是最难解决的问题，那就是关于“医改”和“教育”问题。所谓医疗改革实际上就是通过职工参加医疗保险，由全社会来承担原先由国家承担的责任。可一些地方政府为了自身的利益而强迫职工到指定的药店购买非处方药品。这样就会使其他药店在竞争中处于不利的地位。对于教育问题，十八届三中全会的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》，对全面深化教育领域的综合改革提出了明确要求。《决定》中明确提出，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，要引入市场的机制和第三方力量变革教育，为新一轮的教育改革提供了高屋建瓴的新思路，让我们对更多的民间资本进入教育从而打破教育行业的垄断充满了期待。

二、行政垄断的成因

关于行政垄断的成因，理论界各有己见。有的认为：一是受经济利益的驱动；二是行政机关公务员受“政绩”的驱动；三是行政机关及其公务员不合法的行使行政职权；④也有的认为：政府干预主义的行政意识基础，利益配置不合理的社会经济基础，执法分散主义的法制基础及权利义务不对等的法权基础。⑤这些观点都有一定的道理，是从不同的角度给予行政垄断成因的分析。虽然说法各异，但都在一定意义上表现出了某些合理性。下面我主要从以下几个方面展开论述：

（一）行政垄断的产生和形成

1.行政垄断的产生，行政垄断是从计划经济向市场经济转型之后，旧体制遗留下来的问题。改革开放之前，中国实行的是计划经济体制。计划经济的一个基本特征就是行政垄断。在几乎所有的行业，从市场准入，到原材料的提供、价格的制定、产量的规定，都由政府直接规定，政府进行了垄断。1979年之后，政府放松或放弃了对大多数行业的管制，竞争的局面逐渐形成，社会主义市场经济体制逐步确立。我国自1978年实行经济体制改革以来，还是取得了明显的成效。主要体现在以下几个方面。首先，政企职责日益分离。国家不再直接经营企业，经济计划权由企业依据公司法、企业法及民法通则来行使；行政管理权由国家行政机关统一行使。其次，转变政府职能，加强宏观调控。随着政府职能的转变，使政府仅限于统筹规划、总量控制、政策引导、组织协调、提供服务和检查监督；运用经济手段和行政手段、法律手段对国民经济的运行进行宏观调控。

第三，分配制度，建立社会保障体系。实行新的劳动人士制度和分配制度，据《羊城晚报》2014年10月10日讯，我国收入分配制度改革实施细则获原则性通过，即是按社会主义市场经济的原则建立统一的各项社会保障制度的体现。

2.行政垄断的形成。经济体制改革仅是一场经济体制的转变过程，不可能一蹴而就。1999年党的十五届四中全会提出的国有经济有进有退、有所为有所不为的改革，仍然明确规定对于关系国家经济命脉领域的一些政府部门必须由国家独资或国家控股经营。

2001年3月15日，第九界全国人民代表大会第四次会议批准的《中华人民共和国经济和社会发展第十个五年计划纲要》郑重提出：“健全市场体系进一步开放市场，放开价格，继续发展商品市场，重点培育和发展要素市场等垄断行业管理体制改革。破除地方保护主义，废除阻碍统一市场形成的各种规定。”可见，国家在不断地推进市场经济体制的形成。

（二）法律制度上的原因

行政垄断作为一种社会现象，其产生固然离不开其本身所处的经济背景；同时，作为一种法律上需规制的对象，与其相关的法律制度的完善有密切的关系。

1.传统行政法制的立法与实践。传统行政法制实践多体现行政优先和行政的权威性。例如《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》关于各级行政机关对所辖区域内企业的关系，强调了行政机关对企业的管理、控制和干预的权力，而忽视了企业的自主权，从根本上限制了行政相对方的权利、增加了义务，违背了宪法原则的精神。

改革开发以来的立法状况也表明行政垄断的不可避免。据统计，我国改革开放以来的立法状况是：有关经济管理的占79%，政府行政规范的占4、3%，公民权做出规定的占0、78%，⑥这一统计对我国政府行为规范明显力度偏小，这对行政主体对行政权的滥用做了良好的铺垫，使其可以行使严重不合理行为而无法惩罚，行政垄断也在所难免。

2.行政法制不够完善。行政垄断所表现出的行政主体滥用行政权力，与行政法的精髓背道而驰，即严重违背了“依法行政原则”。具体表现在：

首先，我国立法法、政府组织法等法律、法规对行政主体的职权予以一定的规定，使行政机关进行活动有法可依。但由于相关法的分散性，可能产生对同一行政权的行使，出现相互推委或竟相执法的现象。这样，就助长了行政垄断的产生。

其次，某些行政机关制定的规章与国家竞争法相背离。某些行政机关在制定竞争法规、规章的时候，易受各种因素的干扰与诱惑，从而与国家竞争法相违背，造成行政权力的滥用。

最后，行政机关制造新的限制竞争和破坏竞争的行为。行政机关往往依据自身特殊地位，破坏国家法律所确定的竞争秩序，阻碍市场经济的发展，而在表面上又以“确保竞争”为幌子，行政垄断的形成就成为情理之中的事情。

三、对行政垄断的法律规制

（一）规制行政垄断的立法现状

行政垄断作为目前对中国经济发展危害尤甚的一种垄断形式，日益引起国家和政府的重视，在走向法治社会的过程中，相继出台了反对行政性限制竞争的法律制度。

1.国务院发布的反行政垄断的规范性文件。1980年10月出台的《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，是我国首次提出的反行政垄断的规范性文件。同年12月又出台了《中共中央国务院关于严禁党政机关和党政干部经商、办企业的决定》，同时要求工业、交通、财贸等有关部门修订现行的规章制度，剔除其中妨碍竞争的规定，并授权各地区和各部门根据暂行规定的精神，制定实施办法，保护竞争的顺利进行。2001年4月《关于禁止在市场经济活动中实行地区封锁的规定》的发布，对行政垄断及其处罚措施做了较具体的规定。这些法律、法规的发布，明确了反行政垄断的任务，应了改革开放的历史发展。从而有利于规制市场秩序，有利于建立健康有序的竞争环境，在一定程度上制止了行政垄断的产生。

2.规制行政垄断的法律。1997年12月颁布的《中华人民共和国价格法》和1993年9月颁布的《中华人民共和国反不正当竞争法》。《价格法》第14条第1款规定了经营者的行为；《反不正当竞争法》第6条规定了公平竞争行为；第7条规定了政府及其所属部门不得滥用行政权力；第15条规定了限制排挤竞争行为。1999年8月通过的《中华人民共和国招标投标法》也有禁止串通投标招标的规定。这些法律是依经济发展的客观需要制定出的，在具体的经济交易活动中起到了打破限制性经营的行为，为我们在市场中进行公平的竞争创造好的条件，为反行政垄断打下了良好的法律基础。

总的看来，我国现行的法律、法规对行政垄断的规定比较零散和空泛，权威不足。除了在《反不正当竞争法》、《价格法》和《招标投标法》中作了一些规定外，绝大多数适用的是国务院以及各部委颁布的一些行政性法规、规章和政策性文件，不仅效率低，而且层次不一。而且，行政垄断屡禁不止还有一个重要的原因是法律责任不明确、不严厉。

（二）对行政垄断法律规制的思考

基于行政壟断的产生，我们知道行政垄断表现出的突出特征是行政主体滥用行政权力。所以，从根本上制止行政垄断行为，还有待于我国行政体制改革深化及行政立法力度的加大和其他与行政法相关的法律、法规的实施。

1.遵守依法行政的原则。依法行政原则的基本含义，是指政府的一切行政行为应依法而为，受法之约束。⑦它要求：一要求政府行使权力的所有行为，都必须有严格的法律依据，否则就是违法侵权行为而被法院撤消或宣告无效；二是要求政府必须根据公认的、限制自由裁量权的一整套规则和原则办事；三是对政府行为是否合法的争议应当由完全独立于行政之外的法官裁决；四是要求法律必平等地对待政府与公民。⑧这要求对行政权进行有效规制。只有严格依法行政，才会正确运用行政权力，而不致出现行政权力的滥用，从而预防行政权力的出现。

2.贯彻《行政许可法》，定于2004年7月1日施行的《行政许可法》第15条二款规定：“地方性法规和省、自治区、直辖市人民政府规章，不得设定应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织的资格、资质的行政许可；不得设定企业或者其他组织的设立登记及其前置性行政许可。其设定的行政许可，不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务，不得限制其他地区的商品进入本地区市场。”从此条款可以看出我国对行政垄断的规范更加的具体和明确。除次之外还要充分运用行政指导的作用。行政指导是通过说服、教育、示范、劝告、建议、协商、政策指导、提供经费帮助、提供知识、技术帮助等非强制性手段和方法，以实现一定行政目的的行为。在日本、法国、英国、奥地利等发达国家，行政指导成为重要的行政管理方法，尤其在日本，科学的行政指导有力的推动了战后日本经济的发展。2000年在我国新疆、乌鲁木齐市工商局运用行政指导圆满地处理了一起其办事处限制啤酒销售的竞争行为，这是运用行政指导方式制止行政垄断的一次成功实践。