灾后重建资金的经济法学思考

黄梦斯

摘要 汶川地震造成中央企业的经济损失在300亿元以上。据初步统计,四川省14207家工业企业受灾,直接经济损失670亿元,商业服务业直接损失200亿元。全面恢复地震灾区经济,做好灾区重建工作,需要投入资金量相当大,如何保持物价的稳定,确保重建后的充分就业以及保持灾区的经济恢复和增长,需要货币政策的有力、灵活运用。

关键词 汶川地震 灾后重建资金 来源 运用 监督管理

中图分类号:D920.5文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-115-02

“5.12”汶川地震后,救援工作有序进行的同时,中央以及地方政府也开始紧锣密鼓地部署灾后重建工作。然而,这次的汶川地震死伤惨重,经济损失异常巨大,要做好重建工作,资金的筹集、运用以及管理就要得到规范化的有效管理,使资金能够最大限度地帮助到灾区人民重建家园。

一、灾后重建资金的来源

地震发生以后,四川省政府表示,在统计基础设施受损情况后,将在5月底公布一份正式重建计划。同时,国务院以及相关中央部委开始启动重建工作,一系列举措陆续出台。在资金方面,国务院决定,中央财政在2008年先安排700亿元建立灾后重建基金。

目前估计,汶川大地震给四川及周边地区带来的损失可能高达5000亿元(相当于中国GDP的3%),这些损失除了个人财产之外,还包括灾区的基础设施。所以,仅靠源于预算稳定基金的支持,还是远远不够的,这就需要对重建基金引入更多的资金来源,用于灾区各项建设。

在这里,我们主要从法律角度分析国家财政拨款的来源。尽管国家并没有对国民公布这700亿元财政拨款的来源,但我们大致可以分析应包括至少三种途径,即拨付预算预备费、节约行政经费和动用财政超支部分。

第一,根据《中华人民共和国预算法》第三十二条规定,各级政府预算应当按照本级政府预算支出额的百分之一至百分之三设置预备费,用于当年预算执行中的自然灾害救灾开支及其他难以预见的特殊开支。由于此次汶川地震带来的损失极大,所以在预算预备费不足的情况下,各级政府也依照预算法,运用当年的预算周转金,以最大限度的资金支持汶川灾区的救灾以及重建。

第二,同时,国务院还宣布,2008年中央国家机关的公费支出一律比预算减少5%,用于抗震救灾。根据预算法第十九条规定,国家每年都会在预算中支出一部分国家管理费用,而这部分费用在天灾降临、国家在短时间内需要大量资金进行重建之时,政府有义务自动削减开支,以作应急以及支持灾区重建之用。

第三,在2008年预算报告中,明确2008年将安排中央财政赤字1800亿元,这部分赤字就是政府动用财政超支部分,以应对2008年众多的自然灾害的救援和重建以及迎接即将到来的08北京奥运。而汶川地震当中,国家财政拨款的700亿元有可能也来源于这部分赤字。

国务院政策研究室宏观司原司长、北京师范大学经济与资源管理研究院院长李晓西认为,在重建统筹上,其一,建议国务院设立副部级的国家赈灾重建局,统一指挥涉及全国的大灾大难应急、安置、重建工作;二是引导民间资本进入重建;三是创新融资渠道,可以考虑发行重建股票或是国家债券,直接向金融市场筹资。

二、灾后重建资金的运用

(一)灾后重建财政政策的全方位落实

积极有效的行政调控,是在尊重市场经济规律的前提下,对地方经济进行有序的引导,使之更好地为灾区人民提供经济支持。在汶川地震发生后,中央和各地方政府投入大量的的资金物资,民间踊跃支援捐献,众多外国政府、友人积极支援。总的来说,投入和捐赠的抗震救灾资金和物资数量大,来源广。因此,如何用好灾后资金是摆在我们面前的一个重要问题。财政支出是我们灾后经济重建的主要渠道,其有两个重要方面,一个是资金的运作模式,另一个是资金的运用领域。一方面,其最基本的运作模式是中央直接拨款,直接拨款下发到灾区的重建建设当中。为了提高中央财政拨付的有效性、提高财政资金流向的透明度和财政资金的使用效率,应用政府采购是运用灾后重建资金的较好的方法。其中,公开招标应作为政府采购的主要采购方式。同时,在采购范围方面,政府采购应实行集中采购和分散采购相结合。根据《中华人民共和国政府采购法》第二十七条的规定采购人采购货物或者服务应当采用公开招标方式的,其具体数额标准,属于中央预算的政府采购项目,由国务院规定;属于地方预算的政府采购项目,由省、自治区、直辖市人民政府规定;因特殊情况需要采用公开招标以外的采购方式的,应当在采购活动开始前获得设区的市、自治州以上人民政府采购监督管理部门的批准。这样,政府采购严格按照批准的预算执行灾后采购资金的使用,和发挥中央和地方政府的积极性,有利与在公开的社会监督环境下合理有效的运用灾后重建资金。另一方面,灾后资金运用的领域。一是经济建设,即政府经济职能的发挥,是预算支出的主要部分。在中央和地方的协调统一之下,要切实加强农业发展,合理规划农业布局和农作物的种植,要保证群众的基本生活物资;要加快工业安全生产,投入一定的资金到企业去,确保企业有稳定的流动资金,保证各种物质的有效供给和质量,同时要给予相当的企业一定的税收优惠政策减轻企业发展过程中的压力。二是教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展的建设。教育、交通、医疗、供水电部门等公共建设项目需要资金大力支持,使灾区人民的基本生活和文化生活可以尽快恢复到正常,最重要的是,在学校建设中要相对的投入更多的资金,只有将学校建好,让当地的学生尽早回到学校上课,才标志着社会秩序的恢复。三是灾区人民社会保障制度的支出。在灾区重建过程中,要加大社会保障制度建设力度,加大对灾区人民的社会保险、医疗、扶贫和教育等保障的支出,并不断完善城镇最低生活保障,以保证灾区人民在良好的社会环境下尽快过上正常生活。

(二)灾区重建,货币政策不可或缺且要灵活处理

中央银行是银行的银行,其主要职能就是协助政府制订并贯彻货币政策,即采取各种控制和调节货币供应量或信用量,进而影响宏观经济的方针、政策和措施。货币政策的实质是正确处理经济发展和货币稳定的关系,使国民经济的有关指标通过货币机制的调控服从和服务于国民经济,它在社会中扮演着一个“制动器”的角色,它涉及国民经济运行中的货币供应量、信用量、利率、汇率以及金融市场等宏观经济指标,并通过对这些指标的调节和控制来影响社会总需求和社会总供给,间接调控国民经济。经国资委估算表明,汶川地震造成中央企业的经济损失在300亿元以上,因此,全面恢复地震灾区经济,做好灾区重建工作,需要投入资金量相当大。如何保持物价的稳定,确保重建后的充分就业以及保持灾区的经济恢复和增长,需要货币政策的有力、灵活运用。

1.对灾区实行特别存款准备金率。存款准备金率是我国中央银行频繁采用的金融调控手段,存款准备金制度能够保证商业银行存款支付和资金清偿能力,调节和控制信贷规模,影响货币供应量,增强中央银行信贷宏观调控能力。基准利率是我国中央银行实现货币政策目标的重要手段,制定基准利率的依据只能是货币政策目标,当政策目标重点发生变化时,利率也应随之变化。不同的政策要求,产生不同的利率水平。受到大地震的影响,灾区的经济可以说是完全瘫痪,为了使灾区的经济得到迅速的恢复,在全国通胀形势严峻、震灾可能继续加剧通胀预期的背景下,全面的银行资金“放宽”是不可能的,正因为这样,国家需要在全国实行适度从紧的同时,对特别的地区实行较宽松货币政策,保持存款准备金率在一个相对较低的水平,有助于金融机构存款活动的顺利开展,进而影响整个社会的信贷总量,促进经济的快速发展。只有这样,灾区人民才能在国家的帮助下,拥有更加充足的资金发展自身,尽早从灾难的阴影中走出来。

2.利率对灾区的倾斜。我国的利率分三种:第一,中国人民银行对商业银行及其他金融机构的存、贷款利率,即基准利率,又称法定利率;第二,商业银行对企业和个人的存、贷款利率,称为商业银行利率;第三,金融市场的利率,称为市场利。其中,基准利率是核心,它在整个金融市场和利率体系中处于关键地位,它的变化决定了其他各种利率的变化。经过一场惊心动魄的大地震,灾民曾经拥有的一切财产都几乎变成废墟的一片尘土,生产经营,生意买卖,供房、供楼,租赁房、贷款等等,好像一下子都成为难以解决的问题了。在这种情况下,金融机构要在保障金融稳定的前提下,少不了要根据特别的情况特别地处理。为了支持灾后恢复生产,保证居民金融财产安全,金融机构应该对灾区个人、企业的信贷处以特别的政策。另外,对个人贷款实行优惠利率、优先支持灾区群众子女的助学贷款需求,在灾后重建时期,积极帮助灾区有需要的个人贷款客户重新制定还款计划,必要时通过延长贷款期限、变更还款方式等措施减轻客户还款压力,全力帮助灾区居民重建家园。

3.再贴现、再贷款以及其限额对灾区放松。再贴现是商业银行及其他金融机构以买入的未到期的贴现票据向中央银行办理的再次贴现;再贷款是中央银行向商业银行的贷款。在经济受到重创的情形下,央行应在灾区扩大再贴现的额度,其次,通过调整再贷款利率,影响商业银行从中央银行取得信贷资金的成本和可使用额度,使货币供应量和市场利率发生变化,同时,也向社会公众宣传了货币政策对灾区的倾斜,使得产生一种预告效果,从而在某种程度上影响人们的预期,促进对灾区的投资,加快灾区的经济发展。

三、灾后重建资金的监督管理

今年,中央财政将先安排700亿元,建立灾后恢复重建基金,明后年继续作相应安排。面对这庞大的财政资金,政府领导及官员能否利用好每一分钱,除了依靠其严格履行职责外,还亟需一套严格的监督体系。

(一)监督机制的核心是财政监督

财政监督,指各级财政机关在财政管理过程中依照国家有关法律法规对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其他相关事项进行的审查、稽核与监督检查活动。财政监督体现财政管理的本质属性,它与资金应用同步进行,其主要作用是及时发现和纠正预算执行中的偏差,保证财政分配的合法、科学和有效。

(二)构建以财政机关监督为主的财政监督体制

1.财政机关及有关部门应及时、有效、准确的行使权利,建立透明的财政监管体系,对行政部门的财政预算内的财政金的花销状况进行具体的监督,同时提高监督效率,确保必须的财政支出能快速实现。财政机关应当是最主要的监督主体,主要对财政收支尤其是财政资金使用的合法性、合规性和效益性进行事前、事中、事后的全方位的监督。这是因为财政设有专门监督机构,且能够真实地了解财政收支的运行状况,因此应当以财政机关作为监督体系的主体。

2.人大及常委会应对一年一度的财政预算进行有效的审批。财政部门代表政府向各级人大所作的预算报告不能太笼统。人大按职责检查本级预算的编制是否符合预算法基本原则、程序是否合法、预算编制是否保持收支平衡、收支规模是否合理等。同时还应当负责的要求每一笔公共财政金具体用途都在其中列得水清理白。如果不清楚,就谁问谁答,认真对待质疑,该改即改。人大监督是事前监督,是一种最高层次的宏观监督,但不应当过多参与对具体财政活动的监督。否则,有可能造成立法权与行政权的混淆。

3.审计监督是事后监督,主要向国务院负责对预算执行情况的审计检查。包括对财政的某些专项资金使用情况的审计检查,监督的重点是财政收支是否真实、合法和有效率。本质上属于对财政监督的再监督,应当是一种更高层次的监督。

迄今为止,我国尚未出台一部系统地规定财政监督的单行法律法规,财政监督缺乏直接的法律依据和独立完整的法律保障。财政监督法制建设的滞后,不仅使得财政监督主体缺乏必要的手段,而且也给财政监督工作带来诸多困难。所以,有必要结合近几十年的监督经验,站在法制的角度,制定一部有权威有效力有可操作性的财政监督法。

参考文献:

[1]张守文.经济法学.北京大学出版社.2007年版.

[2]国际金融报.2008年5月21日.