浅析污水处理费的性质

任群芳

摘要《水污染防治法》修订前后均规定城市污水集中处理设施的所有者按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务,收取污水处理费用为其服务所得。有关污水处理收费、管理以及使用的具体办法则由国务院规定。当前国务院没有出台相关规定,部分省市则出台了自己的相关规定,比如山东省将污水处理费界定为政府非税收入,部分企业的污水处理服务所得成了政府的非税收入,显然违反了《水污染防治法》的规定。

关键词污水处理费 有偿服务 政府非税收入

中图分类号:D922.1文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)09-327-02

随着国家经济的飞速发展,以损害、牺牲环境为代价的粗放式经济发展模式产生的后果日益严重,“蓝天、碧水、绿地”成了稀缺资源。企业应把“减少污染、节能减排”作为发展的重点工作,把依法缴纳排污费和污水处理费视作企业应尽的法律义务,这对于保护企业所在地的环境至关重要,也符合国家“和谐”的主旋律。

企业缴纳排污费和污水处理费的法律依据主要是《水污染防治法》,笔者接触的一个案例中,将城市污水处理费定性为政府非税收入,尽管政府依据的是《山东省城市污水处理费征收使用管理办法》第四条的规定,然而笔者通过查阅对比国家及多个省市对于排污费和污水处理的相关规定,发现国务院部委和各级政府对污水处理费的规定和国家污水处理的现状有出入,很多文件的规定超越了《水污染防治法》19条有关污水处理费的定性规定。

2008年修订前的《水污染防治法》19条的具体内容为“城市污水应当进行集中处理。国务院有关部门和地方各级人民政府必须把保护城市水源和防治城市水污染纳入城市建设规划,建设和完善城市排水管网,有计划地建设城市污水集中处理设施,加强城市水环境的综合整治。城市污水集中处理设施按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务,收取污水处理费用,以保证污水集中处理设施的正常运行。向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的,不再缴纳排污费。收取的污水处理费用必须用于城市污水集中处理设施的建设和运行,不得挪作他用。城市污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法,由国务院规定。”修订后的《水污染防治法》将有关内容调整到44条,“……城镇污水集中处理设施的运营单位按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务,收取污水处理费用,保证污水集中处理设施的正常运行。向城镇污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的,不再缴纳排污费。收取的污水处理费用应当用于城镇污水集中处理设施的建设和运行,不得挪作他用。……”。国务院行政法规《排污费征收使用管理条例》,进一步规定“排污者向城市污水集中处理设施排放污水、缴纳污水处理费用的,不再缴纳排污费。”对比污水处理费修订前后的规定,可以说“污水处理费为污水处理设施运营单位服务所得”是很明确的。对19条的内容应笔者认为应从以下三个方面来理解:

第一,法律没有规定只能由政府投资建设城市污水集中处理设施。根据19条的规定,城市污水集中处理设施和排水管网的建设和完善是国务院有关部门和地方各级人民政府的义务。从我国污水处理设施建设、经营的现状来看,绝大多数的城市污水集中处理设施和排水管网是政府投资兴建,由政府所有的自来水公司运作,而自来水公司属政府的事业单位编制。少数城市污水集中处理设施和排水管网是政府和企业共同投资兴建,或者是政府和企业分别投资兴建城市污水集中处理设施的某部分。

《国家发展改革委办公厅关于污水处理费征收有关问题的复函》发改办价格[2004]93号)(规范性文件)明确界定了“城市污水集中处理设施”和“城市排水管网”的内容和涵义,只要是在城市规划区范围内的污水处理设施就属于城市污水集中处理设施的构成部分。

原国家环境保护总局《关于工业企业内独立生活污水处理设施性质认定问题的复函》环函〔2005〕270号明确了工业企业内独立生活污水处理设施性质上属于城市污水集中处理设施的构成部分。这种界定说明城市污水集中处理设施的所有者不是唯一的。当企业自有的排水管网不仅仅收集自产的污水,企业自有的污水处理设施也不仅仅处理企业自己产生的污水时,并且企业的这些设施在城市规划区内,它们就属于城市污水集中处理设施的构成部分,但这不能改变企业属性和污水处理设施的所有权性质。比如,首创股份处理北京的部分污水,创业环保处理天津的部分污水,胜利石油管理局处理部分东营的污水都属于这种情况。

第二,19条明确规定污水处理费是城市污水集中处理设施的运营单位按照国家规定向排污者提供污水处理的有偿服务费用。这意味着谁处理污水谁有权向排污者收取污水处理费,并且这个费用属于污水处理设施运营单位的合法收入,其他任何人包括政府都无权处分。

为解决实践中污水处理费难征收的问题,国家及各级政府通过规范性文件规定污水处理费随水费一同征收,由供水公司代征,污水处理费属于行政事业性收费,由建设部门统一征收,纳入地方财政非税收入,实行“收支条线管理”。如《山东省城市污水处理费征收使用管理办法》第四条规定“城市污水处理费属于政府非税收入”,第八条规定“污水处理费由建设行政主管部门负责征收”。建设部门统一收取的污水处理费实际上是污水处理设施运营单位服务所得,污水处理设施运营单位没有明示反对其代征,等于默许将收取污水处理费的权利委托给政府,但是政府接受这种委托收取的污水处理费怎么就成了政府的非税收入了?如果污水处理设施的运营单位是政府,当然污水处理费属于政府所得,政府可以规定这种所得属于非税收入,可是如果污水处理设施运营单位不是政府,这样的规定不等于侵犯了他人的合法权益吗?再进一步说,如果污水处理设施运营单位明示不同意政府代其收取污水处理费,那政府怎么可以强行代征呢?

财政部和国家发展改革委共同公布的《2006年全国性及中央部门和单位行政事业性收费项目目录》第87项收费为“城市污水处理费(限于事业单位)为地方财政收入,依据的文件为财综字[1999]111号、国发[2000]36号、计价格[1999]1192号、计价格[2002]515号。”山东省2007年5月据此发布了《2006年山东省行政事业性收费项目目录》,其城市污水处理费的规定与中央文件完全一致。这说明有事业单位处理污水,也有非事业单位处理污水,因此建设部门代征的污水处理费因污水处理单位属性不同,分为事业性单位收费和非事业性单位收费,只有事业性单位的收费才属于地方财政收入,企业单位的收费属于企业服务所得。

《国家税务总局关于污水处理费不征收营业税的批复》(国税函[2004]1366号)的内容如下:按照《中华人民共和国营业税暂行条例》规定的营业税征税范围,单位和个人提供的污水处理劳务不属于营业税应税劳务,其处理污水取得的污水处理费,不征收营业税。

江西省国家税务局《关于企业经营污水处理厂征收增值税问题的批复》(赣国税函〔2006〕79号)内容如下:根据《财政部国家税务总局关于污水处理费有关增值税政策的通知》(财税〔2001〕97号)有关规定,除各级政府及主管部门委托自来水厂(公司)随水费收取的污水处理费免征增值税外,为其他企业和个人集中处理生产和生活污水属于提供委托加工性质的劳务,所收取的污水处理费应该依照有关规定征收增值税。

襄价函〔2005〕1号文件函复内容如下:根据国家计委等五部委(局)《关于推进城市供水价格改革的通知》(计价格〔2002〕515号)文件精神,收费“白皮书”中城市污水处理费限于事业单位,是指收费主体性质,而不是指缴纳对象、范围性质。

这进一步证明污水处理主体有事业单位,也有企业和个人。不同的主体收取的污水处理费的性质是不同的。企业处理污水所得的污水处理费是企业的合法所得,污水处理费的所有权不因代征主体而发生任何改变。根据《立法法》的规定,规范性文件不属于法律范畴,尽管其具有普遍约束力,但当其内容违反全国人大常委会制定的法律时,自然就丧失了普遍约束力。

第三,该法律明确授权国务院制定城市污水集中处理设施的污水处理收费、管理以及使用的具体办法。可国务院至今也没制定该办法,也没有出台有关污水处理费收取的决定和命令。国务院也没有明文授权各部委出台有关污水处理费的规章。《立法法》第七十一条明确规定了国务院各部委制定规章的权限,部门规章规定的事项应当属于执行法律或者国务院的行政法规、决定、命令的事项;第七十三条明文规定了地方政府制定规章的权限,地方政府规章规定的事项不能突破法律、行政法规、地方性法规。规章的效力明显高于规范性文件,所以规范性文件规定的内容更不能违反法律法规。

综上所述,各部委、各地政府应根据《水污染防治法》的规定清理有关规范性文件。一是应明确属于事业单位收取的污水处理费才属于地方财政收入;二是应明确政府建设部门代征污水处理费属于委托授权,不应该具有强制性;三是应明确建设部门接受委托收取的污水处理费分行政事业性收费和非行政事业性收费两种情况,根据污水处理设施运营单位的性质界定。