县政是中国政治“稳定器”

舒 琳

自秦设郡县以来,县级政权虽处基层,但少有变动,像基石支撑历代政权大厦。作为一级基层政权为何能绵延2000余年不绝？其在中国政治的格局中发挥了什么样的作用？

“从中国行政区划角度看，县是最重要的，一是因为县的历史悠久，二是由于县制一直被保持。”12月14日，原民政部中国地名与行政区划研究所副所长浦善新说。

在接受《中国新闻周刊》采访时，浦善新认为，县级以上行政区划在历史上经历了很大变化，不论是名称、大小，还是数量都有变动。但县制从春秋时期至近代，其名称甚至范围并无太大变化，成为中国社会稳定的晴雨表。

皇权不下县？

《周礼·地官》和《礼记·王制》载，“县”即王畿，天子所治之地。本意为“悬”，指所属地区直接由天子（王）掌握，以作赏赐。

秦统一六国之前，“皇权”采用分级授权方式。由周朝“天子”分封诸侯，诸侯在自己的封地里，再授权给各大夫。

授权以后，诸侯只要尽到一定的义务，如岁贡、出兵勤王。天子只维持诸侯之间的公共秩序，如不要自行攻伐等，中央政府几乎不管内政，因此在自己的封地里，诸侯和大夫俨然一个小国王，他们自行征税，自行聘请官吏。

许倬云在《从历史看组织》中形容西周这种“分封众建”的关系是总公司和分公司关系。但这种分级授权形式时间一长，就有一个弊端，会产生弱干强枝的政权结构，分公司实力大了，不把总公司放在眼里。周室衰微，诸侯争霸。

按史书，周代县大于郡，秦以后县属于郡。许倬云说：“秦朝设郡县，等于不设分公司，而是成立办事处及其代理人，直接向中央负责，地方官的成绩，都是直接向中央政府报告。”这种授权是直接授权，权力只有一个来源——皇帝。而在县之下，则是乡绅治理（自治），“皇权不下县”即由此而来。

民政部中国地名与行政区划研究所原副所长浦善新认为，从秦汉到明清，地方行政体制一直在演变中，但是不管当时的地方行政体制在二级和三级，甚至是四级、五级之间往复交替，县都是最低一级地方行政组织和区划。

从北洋政府时期开始，政府逐步将政权延伸到乡镇，至民国时期形成了统一的区乡（镇）行政体系。

“乡一级政府规模太小，公共服务不能完全依靠乡一级。地级市范围又太大，因此最基本的公共服务还是要靠县里来解决。”浦善新说。

1949年以后，由于乡绅治理的式微，县级政府出于治理及计划经济需要，机构日益膨胀，直至形成现在的“四套班子”和几乎覆盖每个行业的部门机构。

同时，随着经济的发展，涌现大量的县改区、县改市，沿续2000多年的县的格局发生变化。据2009年民政部编纂的《中华人民共和国行政区划简册》数据，截至2008年12月31日，中国共有2859个县级行政区划，1463个县。

政改从县政破题？

“郡县治，天下安”，曾是中国的政治古训。

浦善新说，翻开一部中国历史，县作为乡村的头，城市的尾，在整个政治社会结构中始终居于特殊地位。对上，是国家政权的一个台柱、一个支撑脚；对下，则连接着整个社会，是国家政权与社会的一个接触点。社会的矛盾，政权和老百姓的矛盾，都会在县一级首先暴露出来。故此，不少学者提出“中国政治改革应当从县一级破题”的观点。

2010年8月20日，中共中央政治局召开会议，全面部署党务公开工作。会议强调进一步提高党员对党内事务的参与度，拓宽党员意见表达渠道，营造党内民主讨论、民主监督环境。

这是一个重要信号。浦善新说，无论从中央关于改革的思路来看，还是从近些年来县政改革的实践来看，政治体制改革的突破口已经从党政分开转向党内民主。“政治体制改革的道路就是通过发展党内民主，带动人民民主，最终实现高度的人民民主。”

而在此基础之上，如何让这1463个县取得更好的发展，浦善新认为一定要将县的发展放在中国整体政治、经济体制中来考量，从宏观层面进行调整。“县政改革不能光讲县的改革。原来计划经济的时候什么都管，市场经济之下政府要逐步少管，交给老百姓管，或者社会组织来管。关键是要从政治体制、经济体制上改。”

二是要调整各级政府之间的权力划分。“在调整权力会遇到利益划分的问题，有些地级政府，甚至省级政府愿意把权力收在手里，现在很多地方推行省直管县，把一部分地级市享受的权力重新划给县里，但一定要给县相匹配的财权、事权，不能走老路，把“省管县”变成“省刮县”。★