试论“排污权异地交易”

黄思婷

摘要排污权异地交易是在排污权交易制度上发展起来的更高层次的排污权交易,必须建立在排污权交易制度已经相对成熟和完善的基础之上,排污权异地交易中的“异地”概念是理解整个制度的关键所在,这里的“异地”并非指的是行政区划,而是地理上的“异地”。而排污权的异地交易与国际减排制度有着许多相似之处,但是也有着本质的区别与不同。

关键词排污权异地交易国际减排异地行政区域受控区域

中图分类号:D920.4文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)06-329-02

一、排污权“异地”交易的内含

(一)一般意义上的排污权异地交易

一般意义上的排污权异地交易是指拥有节余的排放指标的排污口和需要排污指标的新建、扩建、改建项目等新排放源不在同一区域,为了转让排污指标而进行的交易活动。严格地说,这是不严谨的表述。准确理解并且实行“排污权”异地交易,关键是对“异地”有个明确的界定,即“异地”是指不同国家的排污口,还是在同一国家的不同区域;如果在同一国家,是从行政区划,还是从自然地理条件来区分“异地”。如果排污口是在不同国家,则构成国际减排交易,而不能简单地说成是“排污权”交易,因为法律意义上的权利是由主权国家的国内法律来确定,国内法律所确定和限制的“排污权”是以主权为界的;如果是后者,则构成国内排污权异地交易。

(二)国际减排交易的基本内涵

根据《保护臭氧层维也纳公约》、《关于消耗臭氧层物质的蒙特利尔议定书》等有关规定,国际减排交易主要是指为了遏制全球气候变暖,减少全球温室气体的排放量,发达国家的排污者为了完成国际环境协议规定的排放削减的指标,依据“联合履行”机制①、排放贸易和清洁发展机制②,通过一定项目向其他发达国家和(并且主要是)向发展中国家购买排放份额,以最低成本达到他们减排的目的。国际减排主要是发达国家基于对全球环境容量资源和其他能源的提前大量超额使用担负责任。减排与其说是一种国际法上的责任,倒不如说是基于“经济发达”所应负的必然的“外部不经济性”的责任。历史上和目前全球温室气体排放的最大部分源自发达国家;发展中国家的人均排放仍相对较低。根据国际环境保护“共同但有区别”的原则,发达国家应当率先对付气候变化极其不利影响。但是,发达国家却可能利用减排交易向发展中国家转嫁其应当承担的减排义务,限制后者能源工业的长远发展,减少发达国家个新能源技术的积极性,“削弱其控制污染的动力,使这些国家用钱来实现自己的义务而不是通过艰难努力减少污染,它会使主要污染物制造者逃脱限制。”③所以减排交易不应该取代发达国家在自己本国内进行减排的责任。因为目前的温室气体排放“大户”是发达国家,并且“发展中国家需要得到实现可持续的社会和经济发展所需的资源;发展中国家为了迈向这一目标,其能源消耗将增加……发展中国家在全球温室气体排放中所占的份额将会增加,以满足其社会和发展需要。”④减排不只是技术可行性的事宜,其中还有政治意愿⑤和经济利益⑥的问题。《京都议定书》对其附件二所列缔约方(主要发达国家)温室气体排放量作出了具有法律约束力的定量限制,要求他们在2012年的温室气体排放量与1990年排放水平平均要减少5.2%,其中欧盟减少8%,美国7%,日本6%,这是人类历史上首次以国际法的形式对特定国家的特定污染物排放量作出定量在限制。但在发达国家拒绝承担或者不愿意承担本应承担的国际义务的前提下,便不得不通过较为灵活的方式以实现减排的目标,所以《京都议定书》规定可以采取“灵活机制”,如“排放贸易机制”和“清洁发展机制”等,以便逐步实现国际减排的目的。从积极的角度考虑,这种交易方式确实可以减少可能增加的温室气体,促进发展中国家能源利用技术的进步,为发展中国家争取外来资金。并且,从美国拒绝批准《京都议定书》的表现上看到,排放交易对发达国家并非只是利益。⑦

(三)国内排污权异地交易的含义

国内排污权异地交易主要是交易主体依据国内法的规定,以国内自然地理条件为基础,那些分别位于不同的行政区划或者是位于地域、流域、海域的排污口为了转让或者受让节余排污指标而进行的交易活动。区域环境容量的整体性特点、污染物的总量控制制度、行政区划的区块分割特点和企业的趋利性产生了国内排污权异地交易的动力机制。其主要特点使这些区域的环境容量总量受时空限制原则约束,在受控区域内分别属于不同的行政区划,而排污指标是由一定的行政区划的环境保护行政主管部门颁发的,这就可能出现在区域环境容量总量并未突破的情况下某些排污者却没有排污指标不能排污的现象,或者在实行总量控制的区域内,排污指标与所需要控制的排放总量基本一致,新建、改建、扩建的排污口没有排污指标不能排污的现象,从而产生对排污权的异地交易,这里的“异地”是指不属于同一个行政区划,实行政管理上的“异地”,但属于同一个相对自称体系的环境容量区域(如盆地、河流、湖泊、海域、酸雨区和谷地等)。

二、排污权异地交易与国际减排交易的区别

首先,减排份额的生产原因不同。国内异地交易是行政区划割裂了以自然地理条件为基础的整体环境容量,其减排份额是在已有的排放许可份额范围内,通过技术改造、采用新能源、新工艺等方式形成的排放许可余额。国际减排交易的减排分额是基于工业化所产生的历史责任、现实所占用的国际环境资源容量、国际环境保护需要而形成的减排义务。其次,交易各方承当义务的方式不同。国内排污权异地交易的买方购买减排分额要支付相应的金钱为代价,卖方则要减少污染物的排放。国际减排交易中买方一般是以提供先进设备、技术、工艺和资金的方式获得减排分额,卖方则是以保护自然生态环境(如原始森林、湿地)、采用清洁技术和能源改进生产以减少污染物的排放,从而提供减排分额。再次,两种减排分额的强制力不同。国内异地交易的减排分额以主权的管辖为前提,以国家强制力为基础,是基于国内法律法规的规定,没有排污许可证就不能排污。没有排污许可指标,必须通过加以方式获得排污权。后者是通过平等主权国家的协议,没有也不可能有国家的强制力作为后盾,国际减排指标不是排污者合法排污所必须具备的条件,国际协商和妥协对减排分额的确定具有重要的意义;国际减排交易没有排污许可证这一充分体现主权的行政管辖特点的法律文书形式等。当然,二者在交易成本的计算、履行的监督以及终极目的等方面也有相似之处,特别是国际减排交易如果今后扩大到国际水道的排污交易和一定海域的倾废交易的话,那么彼此间相似之处和可借鉴、可融合之处将会更多,并且国际减排指标正在发达国家也极有可能通过其国内法的规定而转化为国内减排交易。

三、国内排污权异地交易的适用条件

行政区划的区块分割特点和与之结合在一起的污染物的总量控制制度、排污许可证制度对我们认识和探索国内排污权异地交易的适用条件构成一定障碍,会使我们误以为“异地交易”是行政管理所产生的副产品,在实践中往往也会误导我们重视排污许可证的行政权属性,而忽视环境容量资源自然地理特性等。

一例失误的“国内排污权权异地交易”。《中国环境报》报道:“面对两个不同地区的发电企业——一个因扩建而将造成排污总量突破上限,一个因脱硫成功儿实现了排污重量指标剩余,江苏省环保厅热情牵线,撮合两家企业坐在一条板凳上商谈买卖。按照协议规定,从2003年7月起至2005年,江苏省太仓市的太仓港环保发电有限公司每年将跨市向位于南京市的下关发电站买回1700吨的二氧化硫排污权,并以每公斤1元的价格,每年向下关发电厂买回170万元的交易费用。”⑧这是一起比较典型的排污权异地交易的实例,我们注意到环境保护主管部门的“热情牵线”“撮合”,才使得“我国首例异地二氧化硫排污权买卖成交”,但文中所描述的这一里程碑式的交易的必要性却不得不令人深思。在该二氧化硫排污权交易的实例中,“据了解,有关专家已对太仓港环保发电有限公司开展二氧化硫污染权交易的可行性进行了认真评估,认为目前太仓市尚有较大的环境容量,该公司买回排污权之后,即使在最不利的气候条件下,对周围地区产生的影响也很轻微。”也就是说,因为太仓市有环境容量,所以太仓港可以排污而不会污染环境。而不是买了排污指标才不会污染环境。太仓港实际上是使用太仓市的环境容量资源,但却把这一用益物权的所有权人给忽视了,本应该给太仓市居民的富裕环境容量资源使用费却给了南京市,太仓市的百姓则为太仓港的环境容量使用权无偿“买单”。太仓港买到的仅仅是南京市环境保护机关的排污指标,人为地增加了太仓港170万元的购买费及其他交易开支。这是一次勇敢的探索,也是一桩很不成功的排污权异地交易,给人留下的印象是目的不明确、论证欠严谨、交易少主动、效果不理想。排污权(异地)交易绝不仅仅是为了交易而交易!经济效益与环境效益是排污权交易不可或缺的两个轮子,二者的统一是排污权交易最基本的追求。只有当我们充分考虑环境容量的整体性和排污权交易的目的之后,才会柳暗花明。根据我国目前的环境保护行政管理体制,排污权异地交易的适用条件应该包括但不限于:第一,以一定地理区域内直接相互作用的环境容量为基础。排污者到区域外购买介于排污指标,必须是买方和卖方属于同一个地理气候区域,这是最基本也是最重要的条件。当一定的环境容量所在自然区域与行政区划不一致时,进行异地交易必须充分考虑这种自然地理的特点,包括山谷、湖泊、河流、洋流、海域等,科学设计污染物总量控制计划。如果二者不再统一地理区域内,也无法实行统一的总量控制管理,甲地购买者买到了乙地节余排污指标,他必须把排污口设置到乙地,否则就会突破甲地的环境容量,造成污染;如果不会突破甲地的环境容量,那么就没有必要到乙地区购买指标,直接发给排污指标就可以,无须白白增加交易成本和生产成本。第二,交易双方区域内的排污许可证已经公平分配完毕。如果某个或者某些特定行政区划内的排污许可证时公平、科学、合法地进行分配的,它既符合总量控制目标,也符合经济发展要求,没有为了进行排污权交易或者权利寻租而特意预留排污指标,新建、改建、扩建的排污口非经异地交易获得排污指标不能排污;那么基于地理位置上的环境容量共生性,就可以到本行政区以外的地理区域内购买。如果本区划内尚有未分配完毕的指标,匆忙启动排污权交易机制,就会导致新源排放者生产成本的意外增加,不利于实现经济效益。第三,不同行政区划内的排污许可证有相同的法律地位。市场经济要求全国是一个统一的大市场。不同行政区划的环境保护行政主管部门颁发的排污许可证应该在另外的行政区划内获得近乎相同的法律地位,都得到严格遵守和执行,没有出现为招商引资而在污染排放标准、数量和监测上执行超国民待遇,或为了保护本地企业而对之执行保护行排放的不平等待遇;只有节余的排污指标具有同等的法律效力,都得到一体遵守,成为区域内新源排放污染物必不可少的条件,才会产生交易的需求和排污的可能。第四,不同行政区划内的交易主体法律地位平等。商品是天生的平等派,节余的排污指标也要求交易中的買卖双方在法律地位上是平等的,这样才会产生真实意思自治下真正的竞争,才能推动交易中的公平。在同一环境容量区域,本行政区划内的企业与外地企业在交易中机会均等、单位环境容量价格相等或者竞争地位相等、法律程序一致,不会受到歧视待遇。

四、结语

总之,国际减排交易是推动请求发展的决定性步骤,是发达国家完成减排任务而采取的一种特殊的环境保护措施。异地排污权交易与国际减排交易存在一定的区别。在受控区域内进行的排污权异地交易活动,必须在实践和空间上受制于环境容量的限制和环境质量标准的制约,污染物排放的浓度和总量不能超出区域时空浓度和总量排放控制标准,在制度上基本一致地受到总量控制和排污许可制度的同等约束。⑨