煤矿安全监管的委托代理分析

时间：2024-04-24

沈晶晶

摘要以2008年7月14日河北省蔚县李家洼煤矿新井发生特别重大炸药燃烧瞒报事故为典型,从经济学角度出发,分析地方政府在事故隐瞒中的腐败行为,在“地方权力让与说”的基础上,指出事故隐瞒发生的原因——国家和地方委托代理关系失灵。通过论述,探索煤矿安全监管的有效途径。

关键词事故隐瞒委托代理对策

中图分类号:D920.5 文献标识码:A 文章编号:1009-0592(2009)05-244-02

2008年7月14日,河北省蔚县李家洼煤矿新井发生特别重大炸药燃烧瞒报事故,国务院专门就此成立调查组,对事故隐瞒情况进行深度调查。该调查组组长、国家煤矿安监局副局长彭建勋指出:蔚县和南留庄镇少数领导干部组织、参与瞒报,甚至还组织所谓的调查组,搞假调查,弄假材料以欺骗上级;在上级有关部门组织核查时,县、镇有关人员故意回避事故,企图贿赂核查人员,封锁消息。可见,地方政府在事故隐瞒中占据着举足轻重的地位。

理论上,在我国煤矿安全监管体系中,地方政府在国家煤矿监管总局的领导下,对煤矿安全起指导和监督作用,然而,这里的“政府隐瞒行为”却对社会公众、国家等主体造成损害。可见,我国煤矿安全监管体制在实际操作中仍存在不少弊端,是什么导致地方政府忽视自身职能?为何会存在地方和中央的目标脱节?本文将从委托代理角度对煤矿安全监管进行分析。

一、煤矿安全监管中的委托代理关系

(一)委托—代理理论及其基本分析框架

委托代理理论中涉及的主体包括委托人和代理人。委托人和代理人这两个概念来自法律。在法律上,当a 授予b 代表a 从事某种活动时,委托代理关系就发生了,a 成为委托人,b 成为代理人。但是在经济学上,委托—代理的理论根源来自于新制度经济学中的交易成本理论,它泛指任何一种涉及信息非对称的交易,交易中拥有信息优势的一方称为代理方,另一方称为委托方。

从詹森和麦克林的理论研究看,以《企业理论:经理行为、代理成本和所有权结构》为标志,委托代理问题的研究方法正式定形。他们认为委托代理关系是一种契约关系,存在于任何包含有两人或两人以上的组织中。如果委托代理双方都追求效用最大化,那么代理人不会总以委托人的最大利益而行动。经理人员被认为是决策或控制的代理人,而所有者则被认为是风险承担者。

从K阿罗的理论研究看,他将委托代理问题区分为道德风险和逆向选择。道德风险指代理人借事后信息的非对称性、不确定性以及契约的不完全性而采取的不利于委托人的行为。逆向选择指代理人利用事前信息的非对称性等所进行的不利于委托人的决策选择。

(二)煤矿安全监管中的委托代理关系

煤矿资源是属于国家和全体人民的,对于煤矿资源开采时的安全监督,是国家不可推卸的责任之一。在实际操作中,我国煤矿资源分散,如果国家直接介入煤矿安全监管的话,势必形成很高的交易成本。因此,国家将煤矿安全的监管权分给地方政府。根据国务院办公厅《关于完善煤矿安全监察体制的意见》,国家煤矿安全监管总局在各地设置煤矿安全监察机构,该机构和当地政府相关部门加强联系、密切配合、协调行动,针对当地实际情况,进行煤矿资源的分配、对各矿安全措施的检查和监督等。因此,在该体系下,构成了国家和地方的双重煤矿安全监管主体。

国家实行煤矿安全监管的利益最大化目标是合理、安全地开采煤矿资源,保证矿产业的可持续发展等,而地方进行煤矿安全监管的最大化目标是发展本地经济、政府官员的收益,再加上国家与地方政府之间信息不对称,地方政府在征地方面具有信息资源的优势,这样一来,国家与地方政府之间就形成了一种委托代理关系。

二、委托代理关系下的煤矿安全监管问题分析

从地方政府学看,委托—代理关系,是“地方权力让与说”的完美体现,“地方权力让与说”的内容:地方自治之所以存在,既非地方自治在其本质上具有的价值,亦非应社会发展要求的结果,而是国家为实现其职能和管理目的,主动让出一部分权力给地方政府的结果。该说法是地方分权主义的理论基础,但分权主义有不足之处:(1)分权会导致地方实力的兴起,形成“弱中央强地方”的局面;(2)侵权难以解决宏观调控问题。所以,在委托—代理模式的具体运行中,不可避免地出现一些问题,导致失灵的局面,开篇案例中的事故隐瞒事件就是委托代理失灵的表现。

(一)政府决策与决策实施者利益的冲突

詹森和麦克林的理论指出,“如果委托代理双方都追求效用最大化,那么代理人不会总以委托人的最大利益而行动”。也就是说,政府决策的组织成本和组织收益与决策实施者的私人成本和私人利益存在着差异和背离,这意味着,并非每一公共决策都能同时实现公共组织和具体实施者的收益最大化,因此便存在组织机构与决策实施者两个不同的目标,即组织收益最大化和实施者自身利益最大化。

在煤矿安全监管中,中央要求地方政府能够如实上报矿难事故情况,是为了整体把握国家煤矿情况,进而提出更加有力的措施来避免类似问题的出现,地方政府领导人的初衷肯定也是如此,但是,在煤矿业实际运行过程中,尤其是矿难隐瞒事故的出现,难以使政府决策达到预期效果,因为,矿难事故与地方政府官员的个人利益相冲突,比如说,将矿难事故上报,对当地官员的仕途来说,将是一个毁灭性冲击。

所以,在缺乏有效监督的情形下,决策实施者会利用其手中的权力,以其自身利益最大化为目标来作出公共抉择,在矿难事故中,决策实施者为了将自身利益的损失程度尽可能降低,采取了事故隐瞒这一措施,显然,这种抉择是以牺牲组织机构的目标和广大公民的利益为代价的,是委托代理关系的弊端之一。

(二)煤矿安全监管中的信息不对称

K阿罗的理论指出,委托代理问题区分为道德风险和逆向选择。道德风险指在委托代理关系中,代理人会利用其信息优势,为了自身利益,采取损害委托人利益的行为。逆向选择指代理人利用事前信息的非对称性等所进行的不利于委托人的决策选择。

从该理论中,不难发现,委托代理问题的根源是信息不对称。对于委托代理关系,从理论上讲,如果信息是对称的,也就是,委托人(国家)和代理人(以官员为代表)之间不存在信息障碍,代理人完全清楚委托人的要求,其一举一动都在委托人的掌握中,代理人也非常清楚,如果他不按委托人的意志行事,他将失去代理资格甚至收到更加严厉的惩罚,在这种情况下,腐败将降低到最低限度。但是,在现实生活中,信息是不对称的,中国煤矿资源十分丰富,中央政府对所有资源难以有全面的统筹把握,交由地方政府管理,但是,由于地方政府、煤矿业主等不同利益主体之间私有权利的相互冲突和制约以及监督制度安排的不合理,导致国家拥有较少关于煤矿安全监管权力运行的信息,地方政府拥有较多关于该权力的信息,地方政府本应忠实执行委托人的意志,但由于事实上的监督缺位,而敢于恣意妄为,在地方政府品行不高的前提下,煤矿安全监管的委托代理失灵就可能由潜在变为现实。

(三)地方政府及其官员的道德风险

在煤矿安全监管中,为什么发生事故隐瞒现象?是因为道德风险的存在。根据“经济人”理论,人们从事某种职业活动,目的在于谋求私人利益的满足,还包括履行职责可能得到的各种预期收益,如权势、工资、晋级等。因此,地方政府官员在获取基本工资的同时,在趋利性的诱导下,也希望尽可能获取额外收入,但是,倘若将矿难事故上报,则获得各种预期收入的概率将大大降低,就拿开篇提到的河北省这一案例来说,矿难事故在全国时有发生,已不足为奇,那么,就存在这样一种投机心理:不上报或者不如实上报这个事故,中央或者上级领导发现的可能性很小,既然如此,还不如不报。如此而来,不上报的得利远大于奉公守法的得利,不上报行为被发现的概率小,被发现后的处罚轻,无法起到吓阻作用。所以,为了解决煤矿安全监管中存在的问题,抑制道德风险是重要环节。

三、对我国煤矿安全监管的启示

通过以上的分析,我们明白,煤矿安全监管中委托代理运作失灵的前提条件是,地方政府官员具有“经济人”本性和机会主义,而且现实条件下官员更多地拥有煤矿安全监管的私有信息,官员通过这种公共权力委托代理失灵能产生的收益大,并且成功的概率大,同时,由于在委托代理失灵的情况下政府官员受到的处罚轻,以及对公共权力委托代理运行监督不力等原因,促使事故隐瞒的发生。因此,要缓解煤矿安全监管中事故隐瞒这一现象,就要围绕这些条件从委托代理关系上采取措施。

(一)裁员加薪与高薪养廉政策

逐步实施高薪养廉政策,也就是说,裁减极度膨胀的官僚队伍,并相应增加官员的正常报酬,其目的有三,一是激励公共权力代理人更好地为委托人服务,按委托人意愿行使公共权力; 二是因为地方政府官员的报酬最终是来自民众,所以这又可以增加民众监督的积极性; 三,这一点特别重要,扩大官员报酬就是相对减少非官僚职业的报酬,这对不认真行使其权力的代理人具有相对惩罚作用,一旦失去代理人资格,也就损失一大笔收益。

(二)建立健全的监督机制约束政府官员的行为

不断提高官员的道德风险行为的预期成本以及该行为被发现的概率和处罚率,弱化官员从事道德风险活动的动机。具体措施:一是保持监督者的独立地位,确保监督者有足够的权力来实施其职能;二是对监督代理人的监督者予以一定程度的监督,例如,成立第三方监督组织,该组织与监督者没有利益上的关系。

(三)加强广大社会民众的监督意识

煤矿是国有资源,因此,在煤矿安全监管中,民众才是政府公共权力的真正所有者。人民可以而且应当随时以国家主权者的身份,关注煤矿安全监管的行使情况,并利用撤销决定、制止行为等制约手段影响地方政府的行为。加强民众的监督意识需要进一步启蒙公民意识,培养权利意识,减少社会公众的政治冷漠感,“以权利制约权力”。同时,为了克服对公共权力代理者监督中激励不足等问题,可采取选择性激励措施,对于监督政府行为的民众给予额外的利益报酬,并分担他们的成本,这不仅克服了对委托人的监督积极性不足,从另一方面也使公共权力委托代理运行失灵的机会减少了。

(四)培养政府官员的“道德人”观念

防范政府官员的道德风险需要加其自律意识,这也是使得委托代理运行规范化、有序化、合法化的最根本途径。地方官员不仅是公共权力的终极代理人,而且也是为人民服务的“公仆”,因而需要加强地方官员的服务意识和责任意识,提高官员自身的专业素质。同时,作为代理人的政府官员应该努力培养自我监督意识,塑造 “公共精神”。

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[7]曾涓.浅论我国公共权力的异化和制衡——基于委托代理理论的视角.法制与社会.2008(5)

[8]张国李剑平.山西矿难发生之后真假记者排队领封口费.

http://news.sina.com.cn/c/2008-10-27/074816531635.shtml.2008-10-27

[9]新华社,河北蔚县矿难瞒报事故续矿主收买记者封锁消息.

http://news.sohu.com/20081027/n260255788.shtml.2008-10-27